بررسی ابعاد استقلال بانک مرکزی از دیدگاهی متفاوت

محقق دانشگاه اراسموس هلند معتقد است: مراد از استقلال بانک مرکزی این است که قدرتِ خلق پولِ بانک مرکزی از بهره‌برداری کوتاه‌مدت و سیاسی یا عوام‌فریبانه دولت‌ها مصون بماند.

به گزارش مهر، موضوع استقلال بانک‌مرکزی اکنون به یکی از خواسته‌های این بانک تبدیل شده است. بسیاری از کارشناسان نیز بر این باورند که این موضوع به صورت کامل دیده نمی‌شود و به نظر هم می‌رسد که اگر قرار بر انضباط پولی بوده و این بانک هم بتواند نقش موثری در بازار پولی ایفا کند، این بانک باید به طور کامل مستقل باشد. در واقع، مراد از استقلال بانک مرکزی این است که قدرتِ خلق پولِ بانک مرکزی از بهره‌برداری کوتاه‌مدت و سیاسی یا عوام‌فریبانه دولت‌ها مصون بماندمحسن یزدان‌پناه، محقق دانشگاه اراسموس هلند در گفتگو با مهر به بررسی ابعاد استقلال بانک مرکزی پرداخته است:

 مهر: موضوع استقلال بانک مرکزی همواره مورد تأکید مقامات مسئول و به‌ خصوص روسای بانک مرکزی قرار داشته است، اما گویا در عمل هیچ ‌وقت بانک مرکزی به مفهوم واقعی از استقلال برخوردار نبوده است. از دیدگاه شما، شاخصه‌های استقلال بانک مرکزی کدام است؟

- محسن یزدان‌پناه: مساله استقلال بانک مرکزی موضوع ساده‌ای نیست؛ تاکنون به نحو بایسته‌ای به این موضوع در چارچوب نظری یک اقتصاد پولی پرداخته نداشته است. چارچوبی که در آن پول و بخش پولی یا بانکی، دارای آثار حقیقی در اقتصادند. به نظر من نمی‌توان استقلال بانک مرکزی را مستقل از این چارچوب دید و تحلیل کرد. متأسفانه آنچه به لحاظ نظری بیشتر پشت فهم رایج از استقلال بانک مرکزی است، برداشتی خام است که در آن پول و بخش پولی خنثی و در تعادل اقتصاد کلان بی‌اهمیت‌اند. بنابراین برای نزدیک شدن به درکی واقع‌نما از استقلال بانک مرکزی قدم اول کاوش در مفاهیم نظری است که رویکردشان معطوف به واقعی بودن پول و بخش پولی و بانکی است.

عموماً مراد از استقلال بانک مرکزی این است که قدرتِ خلق پولِ بانک مرکزی از بهره‌برداری کوتاه‌مدت و سیاسی یا عوام‌فریبانه دولت‌ها مصون بماند. این ارزش داوری موجه و قابل‌فهم است؛ اما از طرف دیگر به‌غایت سطحی و به‌دوراز ترتیبات پیچیده پولی است. در ترتیبات پولی امروز بانک‌ها خالق وجوه هستند، نه واسطه آن. قدرت و اندازه خلق پول بانک‌ها به‌مراتب بزرگ‌تر از بانک مرکزی است. چنین واقعیتی بر بسیاری از پیش‌فرض‌های به‌ظاهر درست خط بطلان می‌کشد. برخلاف تصور رایج بانک‌ها از طریق وام‌دهی مجدد پایه پولی، نقدینگی را گسترش نمی­دهند. معنی‌اش این است که نقدینگی به شکل درون‌زا زیاد می‌شود. وقتی این‌طور شد، نیاز به ذخایر یا همان پایه پولی به شکل پسینی و بالاجبار تأمین خواهد شد. لذا پایه پولی یا ذخایر باید در تناسب با رشد نقدینگی زیاد شود، اگر نشود می­شود اضافه برداشتِ بانک‌ها، بالا رفتن نرخ بهره، رکود اقتصادی، و افزایش نقدینگی از محل بهره نه از محل وام‌دهی واقعی. و این دقیقاً شرایط مخاطره انگیزی است که ما امروز با آن مواجهیم.

* کمی بیشتر در رابطه با آن پیش‌فرض‌های نادرستِ به‌ظاهر درست توضیح می‌دهید؟

- بر اساس فرض، قدرت تنظیم میزان خلق پول در اقتصاد در اختیار بانک مرکزی است. به‌عبارت‌دیگر پول برون‌زا است. یا به تعبیر معروف فریدمن موقعیت بانک مرکزی به‌مثابه هلیکوپتریست که از داخلش می‌توان پول را بر سر جامعه ریخت. بنابراین آنجایی که باید مدیریتش مستقل از جهت‌گیری‌های سیاسی باشد، و دارای قدرت ویژه در خلق پول است، بانک مرکزی است. بانک‌ها هم فقط می‌تواند پایه پولی یا پولی که توسط بانک مرکزی خلق‌شده است را وام‌دهی کنند. در این چارچوب، اگر دولت ۱ واحد از بانک مرکزی برداشت کند، بر اساس مکانیسم ضریب فزاینده پولی این ۱ واحد چند برابر خودش نقدینگی خلق می‌کند، بسته به میزان نسبت ذخیره قانونی معادلِ ۵ تا ۲۰ واحد (مثلاً). بنابراین مهم‌ترین جاییکه که باید کنترل شود، برداشت دولت از بانک مرکزی که موجب افزایش چندین برابری نقدینگی شده و در نتیجه اقتصاد را دچار تلاطم خواهد کرد.

این روایت، البته روایتی غلط است. ازآنجایی‌که که پول درون‌زاست و بانک‌ها به دلیل جایگاهی که دارند این قدرت رادارند که مستقل از پایه پولی، نقدینگی را توسعه دهند، جهت علیت میان متغیرها در واقعیت با آنچه در روایت فوق آمد به‌کلی فرق می‌کند. بنابراین هدف مهم‌تر، چگونگیِ استقلال بانک مرکزی از بانک‌ها و به‌خصوص بانک‌ها خصوصی است تا دولت. پس به لحاظ اقتصاد-سیاسی معمای پیش روی ما این است، گه اگر قدرت اصلی خلق پول در دست بانک‌هاست تا بانک مرکزی، چه معیارها و رویه‌هایی باید اتخاذ شود تا این قدرت در راستای منافع عمومی قرار گیرد؟ سؤالی که امروز به دلیل ساده‌انگاری از چشمان ما کاملاً پنهان مانده است. در طی چهار سال گذشته بانک‌ها توانسته‌اند بسیار بیشتر از دولت از منابع بانک مرکزی و عموماً بدون وثیقه برداشت کنند. جالب اینجاست که در قانون برنامه نیز برداشت دولت از بانک مرکزی ممنوع می‌شود، اما کسی سؤال نمی‌کند که چرا بانک‌ها به این راحتی مجاز به برداشت از بانک مرکزی هستند و قانون درباره آنها ساکت است.

چرا، معنایی از استقلال بانک مرکزی مطلوب و معقول است ولی همان‌طور که پیش‌تر اشاره کردم تلقی‌های ناهمخوان با واقعیت نمی‌تواند آدرس صحیحی از استقلال بانک مرکزی به ما دهد. اجازه دهید قدری بیشتر توضیح دهم. در رابطه با استقلال بانک مرکزی دو حوزه را باید توأمان موردتوجه قرار دهیم: (اول) نیاز بانک‌ها به ذخایر یا پایه پولیِ بیشتر در اثر افزایش درون‌زای نقدینگی؛ و (دوم) تأمین کسری بودجه دولت. اگر قرار باشد دولت نتواند از بانک مرکزی برداشت کند، باید کسری خود را از طریق اوراق بدهی تأمین کند. حال اگر اولی را در نظر بگیریم، یعنی خلق پول درون‌زای بانک‌ها، باید تبیین کنیم که این روند چه نسبتی با روش‌های مختلف تأمین مالی کسری دولت (یعنی بخش دوم) دارد.

 اگر دولت کسری خود را از طریق انتشار اوراق بدهی پوشش دهد این چه اثری بر روند رو به رشد نیاز به ذخایر از طرف بانک‌ها خواهد داشت؟ خوب انتشار اوراق بدهی معادل است با فشار مضاعف بر نرخ بهره، در چه شرایطی؟ در شرایطی که درروند معمول، خلق درون‌زای پول نیز مستمراً در حال بالا بردن فشار بر نرخ بهره است. اگر به این فشارهای برهم فزاینده از طرف بانک مرکزی پاسخی داده نشود، قطعاً نرخ بهره بالا خواهد رفت. ازآنجاکه ابزار اصلی سیاستی بانک‌های مرکزی، هدف گزاری نرخ بهره است. بانک مرکزی  مجبور خواهد بود که اوراق بدهی منتشرشده توسطِ دولت را بخرد و درازای آن در بازار بین‌بانکی ذخایر عرضه کند که معنای آن انتقال بدهی دولت به بانک مرکزی است. بنابراین بانک مرکزی تا حد زیادی نسبت به انتقال اوراق قرضه به سمت دارایی‌های خود منفعل می‌شود. پس می‌توان قضاوت کرد که رابطه غیرمستقیم بدهی دولت با دارایی‌های بانک مرکزی تفاوت ماهوی با رابطه مستقیم آن نخواهد داشت. همچنین باید توجه داشته باشیم که وسیله و منبع مبادله آن میزان از اوراق قرضه که نزد بانک‌ها یا اشخاص حقیقی می‌ماند، چیزی جز ذخایر نمی‌تواند باشد. اگر بانک‌ها از محل ذخایر خود اقدام به خرید اوراق، یا پرداخت از طرف مشتری کنند، یعنی به‌نوعی با کسری ذخیره مواجه می‌شوند، و باید درنهایت ذخیره جایگزین عرضه شود. 

* با این وصف سیاست‌گذاری پولی چه معنایی پیدا می‌کند؟

- با توضیحات مختصری که دادم سیاست‌گذاری پولی هیچ‌گاه نمی‌تواند آن‌طور که تصور می‌شود از ساختار مالی دولت و اقدامات آن منفک شود. اگر مرکز ثقل سیاست‌گذاری پولی را هدف‌گذاری نرخ بهره در نظر بگیریم، بله، بانک مرکزی می‌تواند بر تعیین سطح نرخ بهره مؤثر باشد، آن‌هم تحت شرایطی نه شرایط امروز ما. تصوّر بسیاری این است که تنها اوراق بدهی دولت است که به بانک مرکزی ابزار و توان مناسب برای هدف‌گذاری نرخ بهره را اعطا می‌کند. درست است، بانک مرکزی می‌تواند با خریدوفروش اوراق بدهی دولت در بازار بین‌بانکی قیمت عرضه ذخایر را هدف‌گذاری و تعیین کند. امّا تأمل بیشتر در این سازوکار و نیز ماهیت اوراق قرضه دولتی به ما خواهد گفت، که تعیین قیمت ذخایر با نرخ بهره مبنا صرفاً به این روش محدود نخواهد بود. بانک مرکزی می‌تواند بدون وجود اوراق قرضه دولتی، از طریق کریدور نرخ بهره نیز به هدف‌گذاری آن اقدام کند. بنابراین اگر قرار است اوراق قرضه بالاجبار به دارایی‌های بانک مرکزی منتقل شود، و سپس درازای خرید آن، ذخیره عرضه شود تا نرخ بهره را تثبیت یا سیاست‌گذاری کند، تفاوتی عمده­ای نمی‌کند که این کار بدون اوراق قرضه و از طریق تعامل مستقیم دولت و بانک مرکزی انجام شود. حتی می‌توان استدلال کرد و نشان داد، بخصوص در شرایط فعلی اقتصاد ایران، که انتشار معنی‌دار و وسیع اوراق بدهی آثار زیان‌بارتری به همراه خواهد داشت.

مهم‌تر از این، پاسخ به این پرسش است که آیا می‌توان محدوده سیاست‌گذاری پولی را به تعیین نرخ بهره و تنظیم گری یا نظارت بر بانک‌ها از در چارچوب سیاست‌گذاری کلان احتیاطی یا Macro Prudential محدود کرد. به نظر من محدود کردن سیاست‌گذاری پولی به این دو حوزه، صورت‌بندی معیوب از سیاست‌گذاری پولی است. هدف‌گذاری نرخ بهره همواره مستعد شکست است. درست است که در ساز کارِ طبیعیِ اقتصادهایِ سرمایه‌داریِ متعارف همواره نرخ بهره پایین پیش‌شرط شکوفایی اقتصادی بوده است. یا در مقابل برای کنترل تورم، بالا بردن نرخ بهره باهدف تحدید سرمایه‌گذاری و سرعت گردش پول در کوتاه دنبال شده است. اما در واقعیت، استعداد انحراف از این دو هدف به علل متعددی ممکن و محتمل است. هیچ تضمینی برای هدایت بهینه نقدینگی با نرخ بهره پایین به اهداف مطلوب سرمایه‌گذاری نیست. از طرف دیگر، بالا بردن نرخ بهره، دقیقاً برخلاف فرض رایج، ملازم است با افزایش نقدینگی البته همراه با کاهش سرعت گردش پول در کوتاه مدت است، ولی افزایش نقدینگی بدون سرمایه گذاری  در میان مدت و بلند مدت است که معنایی جز تعویق اختلال و تلاطم اقتصاد را نخواهد داشت.

علاوه بر این، باید پذیرفت که محوری بودنِ نرخ بهره به‌عنوان ابزار سیاست‌گذاری، امری گریزناپذیر از ترتیبات کنونی از بانکداری یعنی بانکداری با ذخایر ناقص است. در مقابل، اگر بنا به حذف نرخ بهره به‌عنوان قاعده اصلی بازی باشیم، می‌توان دفاع کرد که ترتیبات سیاست‌گذاری پولی یا اعتباریِ دیگر و مستقل از نرخ بهره از کارآمدی بهتری برخوردار بوده و با موازین اقتصاد بدون ربا هماهنگ‌تر است. خیلی خلاصه، در این ترتیبات بجای نرخ بهره، و بسنده کردن به نظارت و تنظیم گیری که سازوکاری سلبی است تا ایجابی، باید ثقل سیاست‌گذاری پولی را به سمت ترتیبات جدید "هدایت نقدینگی" برد و معنای موجه و قابل دفاع استقلال بانک مرکزی را ذیل آن تعریف کرد، که البته شرح و تفصیل آن فرصت مجزایی می‌طلبد.

*  با این تفسیر عملکرد دولت یازدهم را در موضوع استقلال بانک مرکزی چگونه می‌بینید؟

- واقعیت آن است که اگر بر پایۀ شناخت از واقعیت‌های ترتیبات پولی و درون‌زایی خاص پول در ایران هدف‌گذاری می‌کردیم و نه بر پایه فروضی انتزاعی موهومی، امروز وضعیت اقتصاد ایران به‌مراتب بهتر بود. به زبان ساده، اگر در سالهای قبل بجای اینکه بانک‌ها از بانک مرکزی به شکل پسینی اضافه برداشت کند، ذخایر به شکل پیشینی از منشأ بدهی دولت به آنها عرضه می‌شد، امروز وضع بسیار بهتر بود.

نقدینگی به همین میزان یا حتی کمتر رشد می‌کرد و کیفیتش از آنجه رخداد بهتر می­بود. امروز رشد نقدینگی از مجرای نرخ بهره بسیار بالاست، یعنی در سمت دارایی بانک‌ها وام‌دهی واقعی صورت نمی­گیرد. که با کسری مدوام ذخیره و اضافه برداشت همراه شده است. خلاصه اینکه، اگر بجای بانک‌ها دولت از بانک مرکزی برای عرضه ذخایر برداشت می‌کرد، امروز رشد نقدینگی کمتر، نرخ بهره کمتر، وام‌دهی واقعی به بنگاه‌ها بیشتر، و رکود اقتصاد کمرنگ­تر بود.