دردسر بزرگ شهردار شانزدهم

دنیای اقتصاد: ابعاد یک «چاله مالی» در فرآیند اداره پایتخت طی سال 96، ایجاب می‌کند شهردار بعدی برای نجات شهر از تبعات سه‌گانه آن، از دو «مسیر عبور»، به‌صورت زنجیره‌ای بهره ببرد. هم‌اکنون «بدهی انباشت» به پیمانکاران پروژه‌های عمرانی و نگهداشت شهر، اجرای حجم قابل توجهی از طرح‌های حیاتی و ضروری در حوزه «حمل‌ونقل عمومی»، «توسعه مراکز تفرجگاهی» و از آن مهم‌تر، «راه‌اندازی سامانه‌های پیشگیری از حوادث غیرمترقبه» را با «تاخیرهای مکرر یا توقف در فاز مطالعاتی» روبه‌رو کرده است. دردسر بزرگ شهردار شانزدهم تهران، «کمبود منابع نقدی» در شهرداری است.

 

اولین چالش ‌شهردار منتخب شورای شهر پنجم تهران، مواجهه با «چاله مالی در حال عمیق‌تر شدن» در مسیر اداره پایتخت است که ترکیب جدید مدیریت شهری برای پایان دادن به تبعات سه‌گانه آن، می‌تواند از دو راه عبوری استفاده کند. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از نتایج گزارشی که شورای شهر درباره آخرین وضعیت «مخارج» پروژه‌های شهری بزرگ و شاخص پایتخت تهیه کرده است، نشان می‌دهد: در حال حاضر «بدهی‌های انباشت شهرداری به پیمانکاران، مطالبات معوق عوامل پروژه‌های در حال اجرا و همچنین توقف یا نیمه تعطیلی بخشی از پروژه‌های حیاتی شهر»، مختصات و ساختار چاله مالی پیش روی مدیریت شهری را تشکیل می‌دهد. کل پروژه‌های شاخص تعریف شده و به اتمام نرسیده در شهر تهران، بیش از 2 هزار فقره است که حداقل نیمی از آنها، به دلیل «کمبود اعتبار ناشی از کسری منابع نقد و سختی استفاده پیمانکاران از منابع غیرنقد»، در حال حاضر با تاخیر در پیشرفت و بهره‌برداری روبه‌رو هستند. کارشناسان شهری، پیامد تداوم این وضعیت را «تورم هزینه تکمیل پروژه‌ها، به تاخیر افتادن توسعه واقعی شهر و از آن مهم‌تر، تضعیف مشارکت پیمانکاران ناشی از بی‌اعتمادی به مدیریت شهری» عنوان می‌کنند.

سال گذشته به دلیل ناکامی مدیریت شهری تهران در دستیابی به منابع مصوب بودجه 95 شهرداری –تحت تاثیر رکود ساختمانی- نرخ عقب‌ماندگی پروژه‌‌ها و نارسایی مالی در آنها، در نیمه دوم سال نسبت به نیمه اول تشدید شد. هر چند ارزش کل پروژه‌های شاخص براساس مبالغ اولیه در قراردادهای پیمانکاران، حدود یک سوم بودجه سالانه شهرداری در سال‌های اخیر برآورد می‌شود اما به دلایلی همچون «اولویت تسویه بدهی‌های معوق شهرداری»، «عدم تناسب هزینه پروژه‌ها با منابع بلندمدت شهرداری،‌ صرف‌نظر از سال‌های پرپول ناشی از رونق ساخت و ساز» و همچنین «کم‌نمایی هزینه پروژه‌های بزرگ مقیاس در زمان طراحی پروژه‌ها برای اخذ راحت مجوز اجرا»، میزان بدهی به پیمانکاران سال به سال افزایش پیدا کرده و باعث تاخیر در بهره‌برداری از آنها شده است.

شهردار شانزدهم شهر تهران که تا نیمه امسال، سکان اداره پایتخت را به دست می‌گیرد، در مواجهه با «دردسر بزرگ» ناشی از رویارویی مالی با پیمانکاران و پروژه‌های کهنه، دو راهکار همزمان را باید به‌کار ببندد. به گزارش «دنیای اقتصاد» شورای‌شهر تهران اواخر سال گذشته برای مشخص کردن سطح توسعه شهری و از آن مهم‌تر میزان بدهی شهرداری به پیمانکاران پایتخت، آخرین روند پیشرفت فیزیکی پروژه‌های بزرگ و شاخص شهری را که بیشتر‌ین منابع مالی اداره پایتخت را به خود اختصاص داده‌اند مورد بررسی قرار داد.

در این بررسی که از سوی کمیسیون برنامه و بودجه انجام شده 2 هزار و 227 پروژه عمرانی و نگهداشت شاخص و بزرگ که هرکدام حاوی چندین زیرپروژه هستند مورد بررسی قرار گرفته است. بررسی‌های انجام شده از روند 9ماهه پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری نشان می‌دهد مجموع این پروژه‌ها که مبلغ قرارداد اولیه آنها نزدیک به 6 هزار میلیارد تومان است عمدتا با تاخیر در اجرا، توقف در فاز صفر و تعلیق مواجه هستند که علت اصلی این وضعیت به نارسایی مالی در مدیریت شهری تهران برمی‌گردد.

در این بررسی 2 هزار و 227 پروژه بازدید شده به دو دسته عمرانی(غیرمستمر) و نگهداشت (مستمر) تقسیم‌بندی می‌شوند که در مجموع در زمان بررسی به لحاظ پیشرفت فیزیکی 17 درصد از حد مورد انتظار شورای شهر تهران عقب‌تر هستند. در گروه پروژه‌های مستمر یا نگهداشت هزار و 591 پروژه بررسی شده‌اند که معادل 68 درصد کل پروژه‌های بررسی شده را شامل می‌شوند. از این تعداد 70 درصد از این پروژه‌ها(به لحاظ تعداد) از برنامه زمان‌بندی شده در شورای‌شهر عقب هستند. نکته جالب گزارش 9 ماهه پیشرفت پروژه‌های شهری آن است که مشکل تاخیر، اواخر سال گذشته نسبت به نیمه اول سال 95 حادتر شده ‌است. در نیمه اول سال حدود 65درصد از پروژه‌های نگهداشت شهری با تاخیر مواجه بودند. همچنین پروژه‌های مستمر به لحاظ میزان تاخیر در پیشرفت فیزیکی 25 درصد عقب‌تر هستند، به این معنی که اگر براساس برنامه زمان‌بندی شده در 9 ماه نخست سال گذشته باید کل پروژه‌های مستمر 75‌درصد پیشرفت فیزیکی داشته باشند اما این گزارش‌ها نشان می‌دهد پروژه‌های نگهداشت در زمان بررسی معادل 50 درصد پیشرفت فیزیکی داشته‌اند.

براساس این گزارش 75 درصد علت تاخیر در پروژه‌های مستمر به نارسایی مالی و مشکل تامین اعتبار غیرنقد مربوط می‌شود که نشان‌دهنده بیشتر شدن قحطی مالی در پروژه‌های مستمر در اواخر سال گذشته نسبت به نیمه اول سال 95 است. در پایان نیمه نخست سال گذشته 60 درصد علت تاخیر پروژه‌ها به موضوع نارسایی مالی ارتباط داشته‌است. مقایسه وضعیت پیشرفت فیزیکی و تامین مالی پروژه‌های نگهداشت و عمرانی نشان می‌دهد: پروژه‌های عمرانی نسبتا وضعیت بهتری به لحاظ برخورداری از حمایت مالی شهرداری دارند.

از میان پروژه‌های شهری مورد بررسی، 32 درصد پروژه‌ها یعنی 636 پروژه در گروه پروژه‌های عمرانی قرار دارند که 49 درصد از این پروژه‌ها با تاخیر در اجرا یا توقف در فاز صفر(انجام مطالعات) مواجه شده‌اند. بررسی کمیسیون برنامه و بودجه حاکی از آن است که پروژه‌های عمرانی شهر تهران باید در پایان سه فصل اول سال گذشته معادل 72 درصد پیشرفت فیزیکی را ثبت می‌کردند اما در زمان بررسی با 10 درصد تاخیر (معادل 62 درصد پیشرفت فیزیکی) رو‌به‌‌رو بوده‌اند. حدود نیمی از علت تاخیر پروژه‌های عمرانی نارسایی مالی ناشی از کمبود نقدینگی، کسری اعتبار و عدم پرداخت به‌موقع مطالبات پیمانکاران گزارش شده‌است.

علاوه بر مسائل مالی، مشکلات موجود در تامین زمین، مشکلات مربوط به پیمانکاران، طراحی و برنامه‌ریزی و مشکلات اجرایی چهار علت دیگر در به‌وجود آمدن تاخیر در پیشرفت پروژه‌های شهری براساس برنامه زمان‌بندی بوده ‌است. این گزارش بیان می‌کند: بیشترین مشکل در پروژه‌های عمرانی شهر مربوط به پروژه‌های حیاتی شهر است که شامل مترو، حمل و نقل عمومی، احداث بوستان و تفرجگاه و احداث معابر ویژه دوچرخه‌سواری است و اجرای این پروژه‌ها می‌تواند بخش مهمی از مشکلات ناشی از ترافیک و آلودگی شهر را حل کند.

کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر با بررسی جزئیات 636 پروژه عمرانی شهر اعلام کرد: در حال‌حاضر احداث خط 6 و 7 مترو، احداث برخی پارک‌سوارها، احداث پیاده‌راه دریاچه چیتگر، طرح توسعه بوستان‌ها و تفرجگاه‌ها و احداث معابر ویژه دوچرخه‌سواری با مشکل مالی مواجه هستند. در حال‌حاضر حتی پروژه بزرگراه‌سازی که طی سال‌های گذشته مورد توجه تیم شهرداری تهران بوده با مشکل کمبود اعتبار برخورد کرده است که از جمله این پروژه‌ها عملیات توسعه امتداد بزرگراه حکیم از سمت غرب است.

علاوه بر پروژه‌های حمل‌و‌نقل عمومی و تفرجگاهی، سه پروژه مرتبط با فرماندهی مدیریت بحران حوادث غیرمترقبه نیز در فاز صفر مطالعاتی متوقف شده‌اند. ایجاد و تکمیل و توسعه سامانه هشدار سیل، ایجاد، تکمیل و توسعه سامانه هشدار سریع زلزله و ایجاد سامانه پرتابل فرماندهی حادثه سه پروژه مهم در حوزه مدیریت بحران شهر هستند که به دلیل مشکلات مالی پیشرفت نکرده‌اند. این در حالی است که حوادثی همچون فروریزش ساختمان پلاسکو نشان داد شهر تهران در حوزه فرماندهی مدیریت بحران از مشکلات جدی رنج می‌برد.

به گزارش «دنیای اقتصاد» مقایسه نرخ تاخیر و نرخ نارسایی مالی بین پروژه‌های نگهداشت و عمرانی بیانگر آن است که پروژه‌های نگهداشت همچنان در اولویت تامین مالی قرار ندارند. این در حالی است که مقیاس پروژه‌های نگهداشت هم به لحاظ حجم منابع موردنیاز و هم به لحاظ حجم کار به مراتب کوچک‌تر از پروژه‌های عمرانی است که عمدتا بزرگ مقیاس هستند. این تفاوت مقیاسی مطابق تاکید کارشناسان حوزه شهری ایجاب می‌کند منابع نقد با اولویت پروژه‌های نگهداشت تخصیص پیدا کند اما براساس بررسی‌های انجام شده از سوی شورای شهر تهران، یک اشکال تامین منابع مالی پروژه‌های شهر تهران، اولویت‌بخشی پروژه‌های بزرگ مقیاس در تخصیص منابع نقد و پرداخت منابع غیرنقد به پروژه‌های کوچک است که برای پیمانکاران مشکل ایجاد کرده ‌است.

مطابق آنچه شورای شهر از مبالغ پیمان مربوط به این پروژه‌ها برآورد کرده است: ارزش ریالی کل پروژه‌های عمرانی و نگهداشت معادل 5 هزار و 700 میلیارد تومان است که نسبت آن با بودجه سالانه شهرداری در سه سال اخیر این سوال را به وجود آورده که با توجه به سهم نه چندان زیاد هزینه مربوط به پروژه‌های بزرگ و شاخص شهر تهران از کل بودجه یک‌سال شهرداری چرا عمده این پروژه‌ها از بابت کسری اعتبار با تاخیر یا توقف روبه‌رو شده‌اند؟ به گزارش «دنیای اقتصاد» کل ارزش ریالی پروژه‌ها کمتر از بودجه سال 95 معادل 17 هزار و 880 میلیارد تومان و بودجه سال جاری شهرداری تهران معادل 17 هزار و 900 میلیارد تومان است.

بررسی‌های «دنیای اقتصاد» درباره پشت صحنه قحطی مالی پروژه‌های شهری تهران نشان می‌دهد هزینه‌های اداره پایتخت از محل تاخیرهای مکرر پروژه‌های شهری به سه علت در حال افزایش است. علت اول به تعریف بی‌رویه پروژه‌های جدید از سوی مدیریت شهری طی سنوات اخیر برمی‌گردد که چون این پروژه‌ها متناسب با توان مالی بلندمدت شهری تعریف نشده بود در حال حاضر که رکود سه ساله بر بازار ساخت‌وسازهای شهر سایه انداخته است، شهرداری را از منابع هنگفت سال‌های رونق مسکن که از محل صدور انواع عوارض ساختمانی کسب می‌کرد، محروم کرده ‌است و در ادامه شهرداری در اجرای پروژه‌های شهری با کمبود نقدینگی مواجه شده‌است.

علت دوم به کم‌نمایی پروژه‌های عمرانی در زمان تعریف پروژه‌ها توسط شهرداری و اخذ مجوز مربوط به اجرای آنها از سوی شورای شهر مربوط می‌شود. کارشناسان حوزه شهری معتقدند: مدیریت شهری در هنگام تعریف یک پروژه به خصوص پروژه‌های بزرگ مقیاس به جای برآورد دقیق از کل هزینه‌های اجرای صفر تا صد پروژه‌ها فقط بخشی از نیاز مالی آن پروژه‌ها را در محاسبات و طرح‌های توجیهی خود در نظر می‌گیرند و این فرآیند تعریف پروژه‌ها باعث می‌شود پیش‌بینی‌های اولیه برای پوشش هزینه‌های پروژه‌ها صورت نگیرد و به تناسب آن در طول اجرا با چالش مالی مواجه شوند.

علت سوم هم به اولویت تسویه بدهی‌های گذشته شهرداری برمی‌گردد. کارشناسان حوزه شهری عنوان می‌کنند اگرچه شهرداری با اختصاص یک سوم بودجه شهر به این پروژه‌ها می‌تواند مشکل اجرا و تکمیل این پروژه‌ها را حل کند اما در حال حاضر ترجیح می‌دهد 15 هزار میلیارد تومان بدهی معوق مجموعه شهرداری را تسویه کند. حبیب‌الله طاهرخانی کارشناس حوزه شهری معتقد است: این میزان بدهی بین 15 تا 18 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود یعنی تقریبا رقمی بیش از بودجه سال 95 شهرداری تهران که البته دائما در حال افزایش نیز هست. هرچند اخیرا یکی از بانک‌های عامل که اولویت آن نسبت به سایر بانک‌ها تامین هزینه‌های عمرانی شهر است وارد عمل شده و به‌صورت مقطعی مسوولیت بخشی از بدهی‌های شهر تهران را بر عهده گرفته اما واقعیت پشت صحنه بدهی به پیمانکاران پروژه‌های عمرانی مشخص می‌کند که باید چاره‌جویی پایدار برای این چالش در دستور کار قرار گیرد.

کارشناسان حوزه شهری معتقدند در دوره جدید مدیریت شهری که از نیمه امسال با شکل‌گیری ترکیب جدید شورا و انتخاب شهردار شانزدهم(پس از انقلاب) به وجود می‌آید آسیب‌پذیری بودجه شهرداری نسبت به دوره‌های قبل بیشتر می‌شود. چراکه حجم دارایی‌های نقدپذیر شهر نسبت به دوره‌های قبل کاهش قابل توجه پیدا می‌کند. طاهرخانی می‌گوید: با توجه به وابستگی حداقل 50 درصدی بودجه اداره شهر تهران به درآمدهای حاصل از عوارض ساختمانی، در چند سال اخیر رکود ساختمانی منجر به ایجاد خشکسالی مالی در شهرداری تهران شده ‌است.

در نتیجه مدیریت شهری برای تامین هزینه‌های اداره شهر، فروش دارایی‌های نقدپذیر را برای تامین منابع مالی در دستور کار قرار داده‌است. در حال حاضر حدود 40درصد از منابع اداره شهر از محل دارایی‌های غیرنقد(فروش املاک و اراضی متعلق به شهرداری) تامین می‌شود. نکته قابل توجه دیگر آنکه گزارش آخرین عملکرد بودجه سال گذشته شهرداری تهران مربوط به 8 ماه نخست سال گذشته نشان می‌دهد: نظام مالیه پایتخت در وضعیت چندان مناسبی به سر نمی‌برد. در حالی که در پایان هشت ماه سال گذشته از مجموع بودجه 17‌هزار و 880 میلیارد تومانی حدود 12‌هزار‌میلیارد تومان کسب می‌شد در پایان این بازه زمانی عملکرد بودجه نشان‌دهنده 9‌هزار میلیارد تومان تامین منابع و در‌آمد است.

به گفته کارشناسان شهری این وضعیت سه ایراد جدی برای دوره جدید مدیریت شهری به وجود خواهد آورد. نخست آنکه رها کردن پروژه‌ها به حال خود و تمدید تاخیر آنها می‌تواند تورم هزینه‌ای برای روند تکمیل آنها به وجود آورد و بار مالی شهرداری را برای به سرانجام رساندن آنها سنگین‌تر کند. دوم آنکه توسعه ضروری تهران از بابت اجرای پروژه‌های خدماتی و حمل و نقلی را با تاخیر مواجه می‌کند و سوم آنکه منجر به بروز بی‌اعتمادی بیشتر پیمانکاران در بلندمدت برای مشارکت و همکاری در پروژه‌های شهری می‌شود که در نهایت به ضرر شهر خواهد بود.

از این رو کارشناسان شهری حل وضع موجود و نحوه مواجهه مدیریت شهری تهران در سال 96 با مناقشه مالی پایتخت را از دو مسیر امکان‌پذیر می‌دانند که باید توسط ترکیب جدید مدیریت شهری برای نجات پایتخت از مخمصه مالی اجرایی شود. یکی از این مسیرها آن است که شهرداری باید از تعریف پروژه‌های جدید به خصوص پروژه‌های عمرانی حداقل در یک سال آینده به‌طور کامل پرهیز کند و فرآیند دخل و خرج پایتخت را در ریل انقباضی قرار دهد و نهایتا از ایجاد هزینه‌های مازاد در قالب تعریف پروژه‌های غیرضرور خودداری کند. همچنین در مسیری دیگر، شهرداری باید همچون دولت یازدهم در مواجهه با حجم سنگین بدهی‌های انباشت به پیمانکاران با مراجعه به بازارهای مالی به انتشار اوراق مشارکت یا قرضه اقدام کند.

استفاده از بازارهای مالی از یکسو وابستگی شهرداری به بودجه سالانه شهرداری و منابع محدود بانکی را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر باعث می‌شود همچون شهرداری‌های سایر شهرهای بزرگ دنیا از روش‌های پایدار و پربازده استفاده کند. به گفته کارشناسان شهری استفاده از این دو راهکار به پیمانکاران طلبکار از شهرداری سیگنال می‌دهد که شهرداری می‌خواهد برخلاف سال‌های گذشته که شورای شهر، شهرداری را از اجرای تعریف پروژه‌های جدید منع کرده بود، تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام سال‌های گذشته را در دستور کار مجدد

قرار دهد.