** دکتر حمید قنبری
آیا تحریم‌های سازمان ملل متحد را اجرا می‌کنید؟ این پرسشی است که در این روزها بسیاری از بانک‌ها و موسسات مالی خارجی از بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی می‌پرسند. اگر پاسخ این پرسش «بله» باشد پرسش‌های دیگری مطرح می‌شوند که پاسخگویی به آنها چندان ساده نیست و اگر خیر باشد، به احتمال زیاد بانک یا موسسه مالی خارجی از همکاری صرف‌نظر خواهد کرد؛ چون همین واقعیت که بانک ایرانی از اجرای تحریم‌های سازمان ملل خودداری می‌کند، برای بانک خارجی به این معناست که داشتن روابط اقتصادی با هر بانک ایرانی بی‌خطر نیست.
پیشنهاد این نوشته این نیست که بانک‌های ایرانی باید تمام تحریم‌های سازمان ملل متحد را حتی آنهایی که جمهوری اسلامی ایران با آنها مخالف است، مو به مو اجرا کنند تا به این ترتیب، بانک‌های خارجی با خاطری آسوده با آنها همکاری کنند.
پیشنهاد این نوشته این نیست که بانک‌های ایرانی باید تمام تحریم‌های سازمان ملل متحد را حتی آنهایی که جمهوری اسلامی ایران با آنها مخالف است، مو به مو اجرا کنند تا به این ترتیب، بانک‌های خارجی با خاطری آسوده با آنها همکاری کنند.
حقیقت این است که حتی در اتحادیه اروپا نیز این دیدگاه پذیرفته نشده است که تحریم‌های سازمان ملل متحد باید عینا و بدون هیچ ملاحظه‌ای پذیرفته و اجرا شوند. دیوان دادگستری اروپا در پرونده‌های kadi یک و دو، این مطلب را صراحتا اعلام کرده است که تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد اگر برخلاف اصول بنیادین اتحادیه اروپا باشند در آن اتحادیه قابلیت اجرا نخواهند داشت. از این رو هیچ دلیلی وجود ندارد که ایران نیز خود را متعهد بداند تمامی تحریم‌های سازمان ملل متحد را عینا و مو به مو اجرا کند.
با این حال، ایران باید موضع خود را در مقابل تحریم‌های سازمان ملل متحد از جهت حقوقی، نهادی و اجرایی تبیین کند و به ابهاماتی که در حال حاضر در این خصوص وجود دارد پایان دهد. ابهاماتی که حتی در سطح داخلی نیز برای بنگاه‌های اقتصادی کشور (و از همه مهم‌تر بانک‌های ایرانی) پرسش‌های متعددی را مطرح کرده است.
با این حال، ایران باید موضع خود را در مقابل تحریم‌های سازمان ملل متحد از جهت حقوقی، نهادی و اجرایی تبیین کند و به ابهاماتی که در حال حاضر در این خصوص وجود دارد پایان دهد. ابهاماتی که حتی در سطح داخلی نیز برای بنگاه‌های اقتصادی کشور (و از همه مهم‌تر بانک‌های ایرانی) پرسش‌های متعددی را مطرح کرده است.
از منظر حقوقی، براساس قانون مدنی مقررات، عهودی که دولت ایران براساس قانون به آنها پیوسته باشد در داخل کشور لازم‌الاجرا است. دولت ایران، براساس قانون عضو منشور ملل متحد (اساسنامه سازمان ملل) است. در ماده 25 این اساسنامه قید شده است که دولت‌ها، تصمیمات شورای امنیت سازمان ملل متحد را پذیرفته و اجرا می‌کنند و در ماده 103 منشور نیز قید شده است در صورتی که میان تعهدات دولت‌ها براساس این منشور (سایر تعهدات دولت‌ها تعارضی وجود داشته باشد، تعهدات مبتنی بر منشور بر سایر تعهدات دولت‌ها اولویت خواهد داشت. از این موضوع می‌توان نتیجه‌گیری کرد که اجرای قطعنامه‌های تحریمی منشور ملل متحد برای دولت ایران، الزام‌آور است، اما این نتیجه‌گیری کمی شتاب‌زده است و باید در این خصوص حداقل به دو نکته توجه کرد.
نخست اینکه قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد تنها در صورتی الزام‌آورند که در حدود اختیارات شورای امنیت صادر شده باشند، اگر این قطعنامه‌ها برخلاف اصول اساسی منشور ملل احترام به حقوق بشر و تمامیت سرزمین دولت‌ها یا خارج از حدود اختیارات شورا باشند، برای دولت‌ها و از آن جمله دولت ایران تعهدی ایجاد نمی‌کنند و دولت ایران حق دارد که خود را ملزم به اجرای آن قطعنامه‌ها نداند.
این موضعی است که دولت ایران بارها درخصوص قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت بیان کرده است و از جهت حقوقی نیز دیدگاهی متقن و قابل قبول به‌نظر می‌رسد. محاکم متعددی همچون دیوان دادگستری اروپا و دیوان کیفری بین‌المللی برای یوگسلاوی سابق نیز این مطلب را بیان کرده‌اند که خصلت سیاسی شورای امنیت نمی‌تواند آن را از اجرای قواعد حقوقی معاف کند و شورای امنیت نیز باید قواعد حقوق بین‌الملل را در اقدامات و مصوبات خود مدنظر قرار داده و براساس آن عمل کند.
نخست اینکه قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد تنها در صورتی الزام‌آورند که در حدود اختیارات شورای امنیت صادر شده باشند، اگر این قطعنامه‌ها برخلاف اصول اساسی منشور ملل احترام به حقوق بشر و تمامیت سرزمین دولت‌ها یا خارج از حدود اختیارات شورا باشند، برای دولت‌ها و از آن جمله دولت ایران تعهدی ایجاد نمی‌کنند و دولت ایران حق دارد که خود را ملزم به اجرای آن قطعنامه‌ها نداند.
این موضعی است که دولت ایران بارها درخصوص قطعنامه‌های تحریمی شورای امنیت بیان کرده است و از جهت حقوقی نیز دیدگاهی متقن و قابل قبول به‌نظر می‌رسد. محاکم متعددی همچون دیوان دادگستری اروپا و دیوان کیفری بین‌المللی برای یوگسلاوی سابق نیز این مطلب را بیان کرده‌اند که خصلت سیاسی شورای امنیت نمی‌تواند آن را از اجرای قواعد حقوقی معاف کند و شورای امنیت نیز باید قواعد حقوق بین‌الملل را در اقدامات و مصوبات خود مدنظر قرار داده و براساس آن عمل کند.
دوم اینکه حتی آن دسته از تحریم‌های شورای امنیت که مطابق قواعد حقوق بین‌الملل هستند و بنابراین لازم‌الاجرا به‌شمار می‌روند، برای دولت ایران به‌عنوان عضو سازمان ملل متحد لازم‌الاجرا است و برای بانک‌ها، شرکت‌ها و موسسات افراد ایرانی لازم‌الاجرا نیستند. تحریم‌های سازمان ملل متحد، تا زمانی که به‌صورت قوانین، مصوبات، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها یا بخشنامه‌های داخلی درنیامده باشند، در کشور لازم‌الاجرا نیستند.
تنها زمانی می‌توان یک بانک یا شرکت داخلی را ملزم به اجرای تحریم‌های سازمان ملل دانست که در داخل کشور، قانون یا مقرره لازم‌الاجرایی وجود داشته باشد که تحریم را به‌صورت الزام داخلی درآورده باشد و آن را از یک الزام بین‌المللی صرف به یک مقرره الزام‌آور داخلی مبدل کرده باشد. در سایر کشورها، چنین نهادی وجود دارد و کارکرد آن، رفع و اجرای تحریم‌ها و نظارت بر آن است. به‌عنوان مثال، در اتحادیه اروپا، شورای اروپا چنین کارکردی را برعهده دارد و قطعنامه‌های تحریمی سازمان ملل را به مقررات تحریمی داخلی مبدل و درخصوص آنها مقرره و دستورالعمل صادر می‌کند.
در سوئیس SECO این کارکرد را برعهده دارد، در آمریکا، اداره کنترل دارایی‌های خزانه‌داری آمریکا یا OFAC این کارکرد را انجام می‌دهد. در انگلستان خزانه‌داری یا HM Treasury چنین نقشی دارد وقس علی‌هذا. کارکرد چنین نهادی این است که تحریم‌های سازمان ملل را رصد و آنها را به مقررات داخلی تبدیل می‌کند. در مواردی که کشور قصد داشته باشد جدا از تحریم‌های شورای امنیت، تحریمی را وضع کند نیز همین نهاد است که تحریم‌های جدید را به اشخاص و شرکت‌ها ابلاغ و بر اجرای آن نظارت می‌کند.
کارکرد دیگر این نهاد این است که اگر اشخاص و شرکت‌ها درخصوص تحریم‌ها یا نحوه اجرای آنها سوالاتی داشته باشند نیز می‌توانند سوالات خود را از این نهاد بپرسند و این نهاد، در این خصوص به آنها مشاوره و کمک ارائه خواهد کرد. درنهایت، نهاد یاد شده نوعی ضابط قضایی درخصوص تحریم‌ها است و اگر شخص یا شرکتی تحریم‌ها را نقض کرده باشد، این نهاد می‌تواند پرونده آن شخص یا شرکت را برای رسیدگی به مقامات ذی‌صلاح قضایی ارجاع دهد.
تنها زمانی می‌توان یک بانک یا شرکت داخلی را ملزم به اجرای تحریم‌های سازمان ملل دانست که در داخل کشور، قانون یا مقرره لازم‌الاجرایی وجود داشته باشد که تحریم را به‌صورت الزام داخلی درآورده باشد و آن را از یک الزام بین‌المللی صرف به یک مقرره الزام‌آور داخلی مبدل کرده باشد. در سایر کشورها، چنین نهادی وجود دارد و کارکرد آن، رفع و اجرای تحریم‌ها و نظارت بر آن است. به‌عنوان مثال، در اتحادیه اروپا، شورای اروپا چنین کارکردی را برعهده دارد و قطعنامه‌های تحریمی سازمان ملل را به مقررات تحریمی داخلی مبدل و درخصوص آنها مقرره و دستورالعمل صادر می‌کند.
در سوئیس SECO این کارکرد را برعهده دارد، در آمریکا، اداره کنترل دارایی‌های خزانه‌داری آمریکا یا OFAC این کارکرد را انجام می‌دهد. در انگلستان خزانه‌داری یا HM Treasury چنین نقشی دارد وقس علی‌هذا. کارکرد چنین نهادی این است که تحریم‌های سازمان ملل را رصد و آنها را به مقررات داخلی تبدیل می‌کند. در مواردی که کشور قصد داشته باشد جدا از تحریم‌های شورای امنیت، تحریمی را وضع کند نیز همین نهاد است که تحریم‌های جدید را به اشخاص و شرکت‌ها ابلاغ و بر اجرای آن نظارت می‌کند.
کارکرد دیگر این نهاد این است که اگر اشخاص و شرکت‌ها درخصوص تحریم‌ها یا نحوه اجرای آنها سوالاتی داشته باشند نیز می‌توانند سوالات خود را از این نهاد بپرسند و این نهاد، در این خصوص به آنها مشاوره و کمک ارائه خواهد کرد. درنهایت، نهاد یاد شده نوعی ضابط قضایی درخصوص تحریم‌ها است و اگر شخص یا شرکتی تحریم‌ها را نقض کرده باشد، این نهاد می‌تواند پرونده آن شخص یا شرکت را برای رسیدگی به مقامات ذی‌صلاح قضایی ارجاع دهد.
در صورتی که چنین نهادی در ایران وجود داشته باشد بانک‌ها و موسسات مالی ایرانی می‌توانند به‌راحتی پاسخ پرسشی را که در ابتدای این نوشته گفته شد، بدهند و بگویند: «بله، تحریم‌هایی را که توسط نهاد ذی‌ربط در ایران به ما ابلاغ شده است، اجرا می‌کنیم و در این خصوص به نهاد یاد شده به‌طور منظم گزارش می‌دهیم.» در این صورت هیچ‌کس نمی‌تواند از بانک‌های ایرانی انتظار داشته باشد تمام تحریم‌های سازمان ملل را اجرا کنند و بانک‌های ایرانی متهم به ابهام و فقدان شفافیت نخواهند شد.
سوال مهم این است که نهاد ناظر بر تحریم‌ها را در ایران چگونه باید ایجاد کرد؟ پاسخ اگرچه بسیار مفصل است اما در این نکته تردیدی نیست که با توجه به اختیارات و وظایف گسترده‌ای که چنین نهادی برعهده دارد، لازم است تشکیل آن مستند به قانون باشد و مجلس شورای اسلامی باید گام‌های لازم را در این خصوص بردارد و با عنایت به اینکه کارکرد چنین نهادی متضمن در نظر گرفتن ملاحظات گوناگون سیاست خارجی، امنیتی، اقتصادی و قضایی است، لازم است تمامی نهادهای ذی‌ربط در آن فعالیت داشته باشند. شاید شورای عالی امنیت ملی، با توجه به جامعیت آن و عضویت تمامی مقامات فوق در آن، بهترین گزینه برای نظارت بر چنین نهادی باشد.
نظر شما
