درباره صندوق پس‌انداز مسکن یکم

خریداران مسکن در طبقه متوسط بالمآل به دریافت تسهیلات موثر برای خرید خانه نیاز دارند. البته این تسهیلات باید در حد استطاعت آنان در جهت بازپرداخت اقساط آن باشد. بنابراین هم میزان تسهیلات، هم نرخ سود و هم طول دوره بازگشت آن برای متقاضیان مهم است.

 از سوی دیگر، تامین منابع از سوی بانک‌ها برای پاسخ به این تقاضا با توجه به آنکه دوره بازگشت آن به‌هر حال طولانی است، فراتر از ظرفیت بانک‌ها در حالت عادی است. این معمایی است که در بسیاری از کشورها گشوده شده ولی در ایران همچنان لاینحل باقی مانده‌است. سیاست‌مدار در ایران به‌دلیل عدم شناخت موضوع، ترجیح‌اش این است که به‌منظور کسب محبوبیت دست به‌کار ساخت چند هزار واحد مسکونی بزند ولی به اصل موضوع نپردازد. اگرچه این کار در نهایت هیچ دردی از تامین مالی خریداران مسکن درمان نمی‌کند و صورت مساله به قوت خود باقی می‌ماند.

صندوق پس‌انداز یکم در خردادماه1394 تاسیس شد. از این‌رو، تصمیم گرفتم در سالروز تاسیس آن گزارشی درباره نحوه تامین تسهیلات مسکن و تاریخچه مختصر آن تهیه کنم و به‌عنوان گزارش به مردم در اختیار هموطنان عزیز قرار دهم. دقیقا خاطرم هست در دولت اول مرحوم هاشمی رفسنجانی همیشه یک جنجال مطبوعاتی بین معاون مسکن وزارت مسکن و شهرسازی و بانک مرکزی در مورد تسهیلات مسکن وجود داشت. موضوع هم این بود که به موجب قانون‌های مختلف، سیستم بانکی موظف شده بود که تسهیلاتی ارزان‌قیمت در اختیار اقشار مختلف قرار دهد بدون آنکه روش موثری جهت جبران زیان بانک‌ها منظور دارد. به‌عنوان مثال تبصره یک ماده واحده قانون تامین مسکن فرهنگیان مصوب 1368 مقرر می‌داشت که «90 درصد اعتبار لازم حداکثر تا سقف هشت میلیون ریال جهت احداث یا خرید موضوع این قانون واحدهای موردنظر از طریق‌سیستم بانکی کشور به‌صورت وام بیست و پنج‌ساله و با کارمزد زیر 4 درصد بر حسب سوابق خدمت و سایر اولویت‌های منظور در آیین‌نامه اجرایی تامین شود.» به همین سیاق در مورد مسکن جانبازان یا کارگران نیز تکالیف دیگری منظور شده بود که منبع آن دیده نشده بود. بعدها در قانون‌های بودجه سالانه دولت موظف می‌شد که مابه‌التفاوت‌ها را بپردازد. ولی چون بانک‌ها از توان مالی دولت اطلاع داشتند و به مطالبات‌شان دسترسی پیدا نکرده بودند، از اعطای تسهیلات خودداری می‌کردند. آنها می‌گفتند که اگر تسهیلات ندهند بهتر از آن است که تسهیلات ارزان‌قیمت پرداخت کنند و بعد سال‌ها به‌دنبال وصول مطالبات‌شان از دولت باشند. از این‌رو، به‌رغم وجود این قانون‌ها درعمل، هیچ‌کدام آنچنان دردی از کارمندان، کارگران، جانبازان یا سایر اقشار درمان نمی‌کردند.

اولین گامی که پس از تصدی وزارت مسکن و شهرسازی در سال 1372 در این ارتباط برداشتم این بود که به بانک مرکزی گفتم خوب است بانک‌ها مطابق اصول بانکداری منابع را تخصیص دهند، دولت هم اقدام به پرداخت یارانه نقد به مشمولان سیاست‌های حمایتی خود می‌کند. از این‌رو تبصره 52 در قانون بودجه سال 1373 منظور شد که هدفش پرداخت یارانه نقد بود. 

 این موضوع مورد استقبال سیستم بانکی قرار گرفت. آنان افراد مشمول را که از بانک تسهیلات دریافت کرده‌بودند و نوبت بازپرداخت اقساطشان بود، به وزارتخانه معرفی می‌کردند و وزارتخانه به نام آنها در بانک مبلغ یارانه مربوط را کارسازی می‌نمود. این تدبیر ناکافی بود و تنها می‌توانست یک رابطه منطقی را بین دولت و بانک استوار کند. دقیقا خاطرم هست که آقای دکتر عادلی رئیس‌کل بانک مرکزی وقت که سابقه جنجال‌های فراوان پیشین با وزارتخانه را داشت به دفترم آمد و از این اقدام تقدیر کرد. 

تجربه به من آموخته بود که برای شروع هر کار نُویی به سوابق اقدام پیشینیان مراجعه کنم. در این مورد نیز همین کار را کردم و با سه قانون بسیار خوب و کارآمد روبه‌رو شدم. یکی قانون تاسیس بانک رهنی مصوب سال 1317، دیگری قانون تشویق پس‌انداز مسکن مصوب سال 1346 و سوم قانون تامین اعتبارات مسکن و تشویق خانه‌سازی مصوب 1351 بود. هر سه قانون فوق‌العاده بودند و به‌خوبی موضوع تامین مالی بخش مسکن، چه در طرف عرضه و چه در طرف تقاضا را پوشش داده بودند و هر سه همچنان معتبر بودند و هنوز هم هستند. به‌دلیل انقطاعی که بر اثر انقلاب پیش آمده بود، مدیران و کارشناسان سازمان‌های دولتی با این قانون‌ها و ظرفیت‌های آنها آشنایی نداشتند. تنها تعدادی از کارشناسان قدیمی‌تر بانک مسکن کم‌وبیش در جریان بودند که آنان نیز عمدتا در مقام تصمیم‌سازی یا تصمیم‌گیری و در مصدر امور نبودند.   

این سه قانون سرجمع یک مجموعه هماهنگ را به‌وجود آورده‌بودند که شامل هم راهبرد پشتیبانی از طبقه متوسط برای خانه‌دار شدن، ارتقای فناوری ساخت و توسعه مصالح ساختمانی بادوام و بهبود ساختار و سازمان تولید مسکن توسط بخش خصوصی بود و هم خالق یک بانک توسعه‌ای در حوزه مسکن به‌منظور راهبری سیاست‌های توسعه‌ای دولت در بخش مسکن با ابزار پولی صندوق پس‌انداز و همراه با جزئیات کار با توجه به تجربه‌های موفق بین‌المللی بود. از این‌رو من بر آن شدم با تکیه بر همین سه قانون کار را پیش ببرم و برای برخی مواد آن پس از بیست‌ و اندی سال آیین‌نامه نوشتم. بزرگ‌ترین مشکل این بود که همچنان که گفتم، مدیران دستگاه‌‌های دیوانسالاری دولت چه در وزارتخانه متبوع خودم و چه در سایر دستگاه‌ها هیچ آشنایی با این قانون‌ها نداشتند و گویی اینها قانون‌هایی متعلق به کشور دیگری است و بسیاری از آنان برای اولین بار بود که با آنها روبه‌رو می‌شدند. 

روح این قوانین این بود که متقاضی تملک خانه ابتدا باید مقداری پس‌انداز داشته باشد تا بتواند وارد معامله مسکن شود. کمینه‌ای از ریسک را باید بپذیرد. در عین حال به این موضوع به‌خوبی توجه شده‌بود که این مبلغ نمی‌تواند نسبت زیادی از بهای ملک باشد، بنابراین باید به‌نحوی فاصله میزان پس‌انداز و بهای ملک به نحو موثری پُرشود. برای آنکه این موضوع منجر به آفرینش یک رژیم پس‌انداز اقتصادی در خانوار متقاضی شود، باید او به نحو موثر و روشنی از حمایتی که در نهایت دریافت می‌کند اطمینان حاصل کند. لذا مطابق این قانون‌ها، جمع این پس‌اندازها تبدیل به یک صندوق اولیه تامین مالی می‌شود. ولی قانون‌گذار در همان ابتدا آگاه است که این صندوق با کسری مواجه است، لذا تدابیر روشنی برای جبران کاستی‌ها در قانون کرده است که در ادامه در حدی که این یادداشت ظرفیت دارد توضیح خواهم داد. این صندوق به‌واسطه ابزارهای دیگری که در این سه قانون پیش‌بینی شده، همزمان از طرف عرضه نیز حمایت می‌کند و منابع لازم را برای تولید مسکن در اختیار سرمایه‌گذاران قرار می‌دهد و حتی کمک به آفرینش و توسعه بنگاه‌های تخصصی در این بازار می‌کند.   با توجه به توضیح فوق تصمیم گرفتم که گام یک که همان تشویق پس‌انداز است را اجرایی کنم. آن روزها، سیاست الگوی مصرف در دستور کار رهبری و دولت بود. لذا، تمام سیاست‌های حمایتی دولت باید حول آن تنظیم می‌شد. از همین رو سه استراتژی پس‌انداز، انبوه‌سازی و کوچک‌سازی با عنوان سیاست پاک به استراتژی اصلی وزارت مسکن و شهرسازی وقت تبدیل شد. تبصره 52 قانون بودجه سال 1373 که در سال‌های بعد نیز تکرار شد به این شرح به تصویب رسید: «به‌منظور پرداخت تعهدات انجام شده از سوی دولت... و تامین مابه‌التفاوت سود و کارمزد تسهیلات بانکی در بخش مسکن حمایت شده «‌الگوی مصرف مسکن مصوب شورای عالی تعیین الگوی‌مصرف» و کمک به سرمایه‌گذاری در امر مسکن اجتماعی (‌مسکن اجاره‌ای و اجاره‌ای به شرط تملیک) و بهسازی مسکن روستایی و کمک به احداث تاسیسات زیربنایی در شهرهای جدید و آماده‌سازی‌ها در قالب مسکن حمایت شده مبلغ 51 میلیارد ریال از محل ردیف 30804208 پیوست شماره (1) این قانون در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی قرار می‌گیرد.» شاید بتوان گفت برای اولین بار بود که دولت سیاست حمایتی مالی مشخصی را در حوزه مسکن به تصویب می‌رساند و از حمایت‌های پراکنده و بدون پشتوانه مالی پیشین دست می‌کشید. لذا در انتهای همین تبصره متن زیر آمد: «در سال 1373 با تصویب این تبصره کلیه امتیازهای اقشار خاص که قبلا به تصویب رسیده است (‌به استثنای آنچه در قانون مسکن معلمان آمده است)‌ لغو می‌شود و کلیه حمایت‌های پیش‌بینی شده صرفا از این طریق اعمال خواهد شد. ‌آیین‌نامه اجرایی این تبصره با پیشنهاد مشترک وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.»

با این اقدام با تجمیع حمایت‌های دولت از احداث مسکن با رعایت الگوی مصرف و حمایت از انبوه‌سازی و پایین آمدن هزینه تجهیز منابع از طریق پس‌انداز مسکن برای بانک مسکن تا آنجا که خاطرم هست افراد می‌توانستند تسهیلات خرید یا ساخت مسکن را در صورت رعایت تمام سیاست‌ها حتی با نرخ سود 6 درصد دریافت کنند. افزون بر این در سال 1374 موفق شدیم که موافقت شورای پول و اعتبار را برای کاهش مدت توقف 6 ماهه پس‌انداز به 4 ماه را دریافت کنیم. نتیجه اجرای این سیاست آن شد که شمارگان کسانی که اقدام به پس‌انداز کردند پس از یک دوره کاهشی 1368-1361 با آهنگ سریعی رشد کند. 

در پایان سال 1372 شمارگان پس‌اندازکنندگان به 471 هزار و 576 نفر با مبلغ پس‌انداز معادل 251میلیارد ریال رسیده بود. در سال 1373 افزون بر صندوق پس‌انداز مسکن، حساب پس‌انداز ویژه کارکنان دولت نیز افتتاح شد. نتیجه آنکه در پایان سال 1377 جمع حساب‌های پس‌انداز و مبلغ آنها به 862 هزار و 774 نفر و با جمع پس‌انداز 5007 میلیارد ریال رسید. در سال 1379 حساب پس‌انداز جوانان نیز اضافه شد و این روند تصاعدی ادامه داشت به نحوی‌که تا پایان سال 1385 تعداد پس‌اندازکنندگان به 2 میلیون و 938 هزار و 328 نفر و مبلغ پس‌انداز به 43 هزار و 422 میلیارد ریال رسید. این به این مفهوم است که ظرف یک دوره 14ساله تعداد پس‌اندازکنندگان 23/ 6 برابر و مبلغ پس‌انداز 173 برابر شد. ارقام نشان می‌دهند که خانوارها شروع کردند به پس‌انداز کردن و نظمی بر اقتصاد خانوار جهت مسکن‌دار شدن حاکم شد. براساس آمار بانک مسکن کسانی که در همین بازه زمانی موفق به دریافت تسهیلات از بانک مسکن شدند به 2 میلیون و 178 هزار و 654 نفر می‌رسد. این نشان می‌دهد که این سیاست با حداقل فشار به سیستم بانکی کار کرد.

با توجه به آنکه حساب‌های پس‌انداز مسکن تعهدی است؛ به این معنی که بانک مسکن مطابق برنامه اعلامی در راس موعدها موظف به اعطای تسهیلات به متقاضی در صورت تقاضا است. با توجه به رشد شمارگان پس‌اندازکنندگان و رسیدن موعد تقاضای اخذ تسهیلات، در سال‌های 83 و 84 حساب‌های بانک نشان می‌داد که صندوق پس‌انداز به‌زودی با کسری مواجه می‌شود. اما بانک مرکزی ناگاه ترمز اعطای امتیازهای برنامه‌ای به پس‌اندازکنندگان را کشید و بانک را موظف کرد که صندوق را بدون کسری مدیریت کند. در ادامه در باره این تصمیم نامناسب توضیح بیشتری ارائه خواهم کرد.  اینکه صندوق پس‌انداز با کسری مواجه شود، مطلبی نبود که کشف نشده باشد.

 از ابتدای تاسیس صندوق در سال 1337 موسس پیش‌بینی کرده بود که صندوق با کسری مواجه خواهد شد. اما چون ماهیت بانک رهنی یک بانک توسعه‌ای بود و برای هدایت سیاست‌های توسعه‌ای دولت در بخش مسکن و رفع عدم‌تعادل‌های عرضه و تقاضا در این بازار تاسیس شده بود، روش‌های جبران این کسری از همان ابتدا در سه قانون مذکور پیش‌بینی شده بود. در ماده 8 قانون تامین اعتبارات مسکن و تشویق خانه‌سازی مصوب 1351 پیش‌بینی شده بود که سپرده حساب‌های پس‌انداز مسکن حتی صفر باشد. حال آنکه بر اساس بند 3 ماده 14 قانون پولی و بانکی کشور حداقل این مقدار برای سایر حساب‌ها 10درصد و تا 30 درصد قابل افزایش است. افزون بر این بر اساس همین قانون، بانک مرکزی می‌توانست سایر بانک‌ها را موظف کند تا قسمتی از سپرده‌های خود را به‌صورت وام در اختیار بانک رهنی قرار دهند که بی‌گمان از سوی بانک‌ها نیز مورد استقبال قرار می‌گرفت چون در هر صورت بهتر از سپرده‌گذاری بدون سود در بانک مرکزی بود. همین اختیار در اختیار شورای عالی بیمه قرار گرفته بود تا قسمتی از ذخایر فنی خود را نزد بانک رهنی قرار دهند. افزون بر این‌ها، امکان افزایش سرمایه بانک مسکن یا سپرده‌گذاری دولت نزد این بانک برای جبران کسری نیز وجود داشت. 

بانک مرکزی در آن زمان باید بین سیاستی که اتخاذ کرد که نظم اقتصاد خانوار برای پس‌انداز و خانه‌دارشدن را نامتعادل کرد و فراتر آنکه نظام تامین و تجهیز منابع در بخش مسکن را چه در طرف عرضه و چه در طرف تقاضا مختل کرد، با تحمل مقداری هزینه اقتصادی و اتخاذ سیاست‌های مجاز و پیش‌بینی شده در قانون یکی را انتخاب می‌کرد که متاسفانه اولی را انتخاب کرد. به گمان من، دلیل این کژروی سیاستی عمدتا ناشی از عدم‌آگاهی از وجود این قانون‌ها و اختیارات قانونی در اختیار دولت بود. در واقع تصوری از بانک‌های توسعه‌ای و نحوه وضع مقررات وجود نداشت و قصد آن بود برای بانک‌های توسعه‌ای مانند بانک‌های تجاری مقررات وضع شود. لذا سیستم به محض اینکه با این نوع کاستی‌ها و هزینه‌ها مواجه می‌شد آن را حمل بر ناترازی ناشی از عملیات بانکی می‌کرد و دستور توقف می‌داد. حال آنکه آن کسری‌ها ناشی از اجرای سیاست دولت بود و باید به‌دست دولت و با سیاست‌های پولی درست جبران می‌شد.