بانکداری ایرانی - نگاهی به سهم شرکتهای دولتی در بودجه های سنواتی حاوی نکات قابل توجهی است. با بررسی بودجه های سنواتی در سالهای گذشته به نقش و سهم این شرکتها می‌توان پی برد.
پس از ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری انتظار می‌رفت از تعداد شرکتهای تحت مدیریت دولت کاسته شود و شرکتهایی که از نظر زمینه فعالیت، حاکمیتی محسوب می‌شوند و خدمات عمومی ارایه می دهند، تحت پوشش دولت باقی بمانند. با این حال مشکلاتی از قبیل رکود و توقف در اجرای سیاست واگذاری و خصوصی سازی شرکتهای دولتی، عدم تفکیک وظایف و اختیارات حاکمیتی و تصدی گری دولت، عدم شکل گیری فضای مناسب برای فعالیت شرکتهای دولتی، تداوم تبعیض بین شرکتهای فعال در بخش دولت با شرکتهای فعال در بخشهای غیر دولتی، شکل نگرفتن مدیریت حرفه ای بر بنگاه‌های اقتصادی دولتی، عدم تمرکز در تصمیم گیری و مدیریت شرکتهای دولتی و اعمال سیاستهای ناهمگون پابرجا ماند و اصلاح درخوری صورت نگرفت. با بررسی بودجه شرکتهای دولتی در سنوات گدشته، شاهد رشد هزینه‌های این شرکتها هستیم که ضرورت دارد در خصوص علل این رشد در هزینه ها بررسی دقیقی صورت گیرد.
با نگاهی به ویژگی های بودجه سال ۱۳۹۸ نکات قابل توجهی به دست می‌آید. بودجه سال ۱۳۹۸ به اذعان رییس سازمان برنامه و بودجه با نگاه به اقشار آسیب پذیر و حقوق بگیران بسته شده و از طرفی به دلیل حجم بالای هزینه های جاری در بودجه امسال و نیز کاهش درآمد های مالیاتی، امکان تخصیص به طرح های عمرانی فراهم نبوده؛ لذا با همفکری دولتمردان مقرر شد سهم ۳۴ درصدی صندوق توسعه ملی به ۱۰ درصد کاهش یافته و الباقی صرف تخصیص به طرح های عمرانی نیمه تمام شود که پس از اتمام کار لایحه در سازمان برنامه، این موضوع با مخالفت مقام معظم رهبری مواجه شد و ایشان اظهار کردند که سهم صندوق لااقل باید به ۲۰ درصد افزایش یابد که به معنای تزریق ۲۸ هزار میلیارد تومان به صندوق توسعه ملی است. از طرفی شرایط تحریمی اخیر باعث شد هزینه های مترتب بر شرکتهای دولتی که ناشی از عملیات آنهاست، به طرز بی سابقه ای با افزایش ۴۵ درصدی مواجه شود که افزایش قیمت مواد اولیه وارداتی و حتی در خیلی موارد بروز مشکلاتی برای پیمانکاران را موجب شده و هزینه های این شرکتها را افزایش داده است.
چنانچه مجموعه این عوامل را کنار هم قرار دهیم بودجه سال ۱۳۹۸ در بخش شرکتهای دولتی را چگونه می‌توان تحلیل کرد؟
برای پاسخ به این سوال بهتر است قدری به عقب بازگردیم. سال ۱۳۹۷ در بخش بودجه شرکتهای دولتی، تغییرات وسیعی رخ داد. هدفمندسازی یارانه ها که توسط دولت وقت با تغییراتی می‌رفت تا اقشار آسیب پدیر را هدف قرار دهد، متعاقب اعتراضات مردمی، به شیوه سابق مورد عمل قرار گرفت. در این میان به دلیل اینکه شرکتهای مجموعه وزارت نفت به سازمان هدفمند سازی یارانه ها بدهکار بوده اند و پرداخت سهم هدفمندی شان به تعویق افتاده بود، مجموعه دولت و مجلس تصمیم گرفتند کل درامد شرکتها به حساب سازمان هدفمندسازی واریز شود تا پس از کسر سهم هدفمند سازی یارانه ها، طبق تبصره ۱۴ قانون بودجه ۱۳۹۷ باقی درآمد شرکتها پس از کسر هدفمندی به سازمان برنامه و بودجه عودت داده شود و شرکتها همانند دستگاههای اجرایی تخصیص دریافت کنند. علاوه بر ان تکالیف گسترده ای بر عهده شرکتهای دولتی گذاشته شد که در نبود منابع لازم، امکان تحقق آن تکالیف بسی دشوار بود.
در زمان تقدیم لایحه بودجه ۱۳۹۶ به مجلس شورای اسلامی، اعتراصاتی در خصوص حقوق بازنشستگان صورت گرفت که منتج به افزایش صوری درامد شرکتها در لایحه بودجه ۱۳۹۶ و در نتیجه رشد متوسط ۲۰ درصدی حقوق بازنشستگان لشگری و کشوری شد. در خصوص نحوه آرایش ارقام و جداول باید گفت که ۷۵ درصد از درآمد شرکتها تحت عنوان سود سهام و مالیات وارد خزانه می‌شود؛ بنابراین درج ارقام غیرواقعی به عنوان درآمد به معنای برداشت بیش از توان شرکتها و در نتیجه انباشت بدهی از بابت سود سهام و یا مالیات به خزانه خواهد بود. این‌گونه به نظر می‌رسد که نوع نگاه به شرکتهای دولتی در مجموعه حاکمیت و قوانین برنامه و بودجه و محاسبات و قانون تجارت، متفاوت و در برخی موارد ضد و نقیض است.
نگاهی به قوانین و مقررات بودجه شرکتهای دولتی و چگونگی تهیه و تنطیم بودجه شرکتهای دولتی، همانند تنظیم بودجه سایر دستگاهها بوده و از مواد ۱۱ تا ۲۰ قانون برنامه و بودجه تبعیت می‌کند. در ماده ۱۱ اشاره شده که بودجه کل کشور طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت این قانون تهیه می‌شود که در سال ۱۳۵۱، قانون محاسبات ۱۳۴۹ مد نظر بوده است.
طبق ماده ۱۲ می‌بایست اعتبارات طرح های عمرانی در قالب برنامه های اجرایی همراه با اعتبارات جاری دستگاههای اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود؛ بنابراین مرجع تصویب کننده اعتبارات عمرانی شرکتهای دولتی نیز مجلس است. بر اساس ماده ۱۳ کلیه دستگاههای اجرایی مکلفند برنامه سالانه و بودجه سال بعد را همراه با اعتبارات جاری و عمرانی مورد نیاز طبق دستور العمل تهیه بودجه به سازمان برنامه و بودجه ارسال کنند. در ماده ۱۴ آمده است که بودجه و برنامه سالانه شامل فعالیت های جاری و طرح های عمرانی پیشنهادی دستگاههای وابسته به هر یک از وزارتخانه ها باید قبل از ارسال به سازمان بر حسب مورد به تایید وزیر مربوطه یا مجمع عمومی و یا بالاترین مسوول دستگاه رسیده باشد.
ماده ۱۷ بیان می‌کند: به منطور تلفیق و هماهنگ کردن سرمایه گذاری در بخش دولتی، شرکتهای دولتی که از محل منابع داخلی خود اقدام به سرمایه گذاری جهت احداث ساختمان یا ایجاد تاسیسات و تجهیزات جدید یا توسعه می‌کنند و کل مبلغ سرمایه گذاری سالانه آنها از محل منابع مالی داخلی خود مجموعا از ۵۰ میلیون ریال تجاوز می‌کند، مکلفند هر سال در موقع تنظیم بودجه کل کشور برنامه سرمایه گذاری سال بعد خود را جهت تلفیق و هماهنگ کردن با سایر عملیات عمرانی دولت به سازمان برنامه و بودجه ارسال کنند.
در ادامه این‌ماده آمده است که برنامه پیشنهادی شرکت را سازمان برنامه بررسی و نظر خود را جهت تایید در شورای اقتصاد مطرح خواهد کرد و نیز وزیران و سایر مقامات که که از طرف دولت به سمت نماینده صاحبان سهام یا به عنوان دیگری در مجامع عمومی و یا شوراهای شرکتها عضویت دارند، موظفند نظرات شورای اقتصاد را در تصویب بودجه دستگاه رعایت کنند.
تبصره های مرتبط با بودجه شرکتهای دولتی در قوانین بودجه های سنواتی
به طور کلی در قوانین بودجه سالهای ۱۳۶۶-۱۳۵۰ که با قانون محاسبات عمومی ۱۳۴۹ تهیه شده اند، با توجه به ذی نفوذ بودن مواد قانونی آن صرفا تبصره ای در رابطه با شرکت های دولتی به تصویب رسیده است که به شکلی تامین کننده تسهیلات مربوط به برقراری معافیت مالیاتی، تامین حقوق و عوارض گمرکی به صورت جمعی، خرجی یا سرمایه در گردش بوده یا حاکم بر برقراری برخی مالیات ها به برخی محصولات یا درآمد ناشی از فروش و اختصاص برای طرح‌های عمرانی و امثال آن یا یکسان کننده نحوه پرداختها یا شیوه استخدام افراد بوده است.
بدین ترتیب در قانون محاسبات مصوب ۱۳۴۹ صرفا بودجه عمومی دولت به تصویب مجلس می‌رسیده و وصول و مصرف درآمدها و سایر منابع تامین کننده اعتبار و هزینه ها و سایر پرداختهای شرکتها و موسسات انتفاعی دولتی طبق قوانین و مقررات و اساسنامه های مربوط به انها به تصویب مراجع ذی ربط می رسیده است. علیرغم درج بودجه شرکتهای دولتی در بودجه کل کشور در سالهای ۶۵-۱۳۵۰ (به‌جز سالهای ۱۳۶۱-۱۳۵۸ که بودجه شرکتهای دولتی به صورت مجزا و در قسمت جداگانه قرار داده نشده است) صرفا بودجه دولت (بودجه عمومی و اعتبار طرح های عمرانی) به تصویب قانونگذار می‌رسید و صراحتا بودجه شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در چارچوب قوانین و مقررات انها به تصویب مراجع ذی ربط می رسید.
علیرعم درج بودجه شرکتهای دولتی در بودجه کل کشور در سالهای ۱۳۶۵-۱۳۵۰ (به جز سالهای ۱۳۶۱-۱۳۵۸ که بودجه شرکتهای دولتی به صورت مجزا و در قسمت جداگانه قرار داده نشده است) صرفا بودجه دولت (بودجه عمومی و اعتبار طرح های عمرانی) به تصویب قانونگذار می رسید و صراحتا بودجه شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در چارچوب قوانین و مقررات انها به تصویب مراجع ذی ربط می رسیده است. با این حال هر ساله بر تعداد تبصره های بودجه در رابطه با شرکتهای دولتی اضافه و تکلیفات متعددی بر ضمه آنها گذاشته شد که حاکی از نگاه دولت به مجموعه شرکتهای دولتی به عنوان دستگاه اجرایی و نه یک بنگاه اقتصادی بوده است.
شاید نقطه آغاز این نوع نگاه را بتوان در تصویب قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ جست‌وجو کرد. فضای تصمیم گیری و نقطه نظر سیاستگذاری برای قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۶۶، کاهش انعطاف پذیری ها و اختیارات شرکتهای دولتی (در حد بنگاه اقتصادی مطابق با مبانی نظری) و محدود کردن آنها در حد وزارتخانه ها، ادارات و دیگر سازمانهای دولتی بوده است. جهت گیری کلی قانون محاسبات سال ۱۳۶۶ ،شرکتهای دولتی را دارایی های صرف دولت دانسته است تا برای تحقق اهداف اقتصادی و غیر اقتصادی دولت به ایفای نقش کارگزار بپردازد.
پس از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۵۸، تا سال ۱۳۶۶ نیز قانون محاسبات سال ۱۳۴۹ کارکرد داشته است، لکن با تصویب قانون‌محاسبات عمومی سال ۱۳۶۶، اصل ۵۲ قانون اساسی بودجه شرکتهای دولتی نیز برای بررسی و تصویب به مجلس قانونگزاری تقدیم می شود . از سال ۱۳۶۶ اختیارات بودجه شرکتها از ارکان صلاحیتدار شرکتهای دولتی سلب و به مجلس قانونگزاری اعطا شده است. در ماده یک قانون صورت کلی بودجه شرکتها نیز تعریف شده و در مفاد ماده ۴ گستره بخش شرکتهای دولتی تا مرز شرکتهای ملی شده و مصادره شده افزایش یافته است.
بدین ترتیب از سال ۱۳۶۶ تناقض بین مفاد قانون تجارت مصوب ۱۳۴۷،قوانین تشکیل و اساسنامه های شرکتهای دولتی و قانون محاسبات جدید آشکار شد و تبصره ۲ قوانین بودجه سنواتی برای رفع مشکلات ایجاد شده، افزایش محدودیت ها و رفع مقطعی معضلات ناشی از تضادهای قانونی تدوین شد که تا کنون نیز ادامه دارد.
بدین ترتیب فلسفه شکل گیری شرکتهای دولتی که مدنطر قانونگزار بوده به محاق رفت و این شرکتها محملی برای ایجاد درآمد و انجام تکالیف گسترده ای شدند که در مرحله اول برای قوه مجریه و در مرحله بعدی قوه مقننه بر دوش انها می گذاشت.
منبع ایسنا - یادداشت/سحر شقاقی - کارشناس بودجه
نظر شما
