شورای بدون ناظر

بانكداري ايراني - روزنامه شهروند درباره نبود سازوکار نظارت بر عملکرد اعضای شوراهای اسلامی شهر و روستا به گفت وگو با حقوقدانان پرداخت و آورد:‌ تمام دستگاه‌ های دولتی و زیر مجموعه‌ های سه قوه توسط هیأت ‌های نظارت و شوراهایی تحت‌ن ظارت قرار می‌گیرند تا در صورت تخلف، نهادهای مربوطه بتوانند به آنها رسیدگی کنند و تخلفات درصورت لزوم با ارایه اسناد و مدارک در قوه‌قضائیه پیگیری شود.

در ادامه این گفت وگو می خوانیم:‌ تمام مراکز دولتی و دولتمردان زیر ذره‌بین هستند. از زمانی که دستگاه یا اداره دولتی شروع به فعالیت می‌کند و رئیس و معاون کارمندان آن مشغول به کار می‌شوند، می‌دانند که دیگر باید کارهای ‌شان را سنجیده ‌تر انجام دهند، زیرا همیشه ممکن است یک چشمی مراقب اعمال آنها باشد. شورای شهر نیز یک نهاد مردمی است که اعضای آن با ر‌أی مستقیم مردم انتخاب می‌شود، اما به این معنا نیست که مردم به‌ طور مستقیم روی فعالیت ‌های آنها نظارت داشته باشند. با توجه به این‌که تمام نهادها توسط ارگان یا شورایی نظارت می‌شوند، خلأ جدی در نظارت بر عملکرد شورای شهر، اعضای آن و تصمیماتی که در آن برای شهرها و روستاها گرفته می‌شود، حس می‌شود. 

با توجه به این خلأ و ابهاماتی که در نظارت بر شوراهای اسلامی شهر و روستا وجود دارد سراغ حقوقدانان رفتیم تا با چند و چون نظارت بر شوراها بیشتر آشنا شویم. آنچه در ادامه می‌خوانید پیشنهاداتی در جهت رفع ابهامات در موضوع نظارت بر عملکرد شورای شهر است.

تدوین و تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران حکایت دارد که قانون‌گذار ابعاد و مصادیق نظارت بر عملکرد شهرداری را در ماده ٧١قانون مذکور به‌طور مشروح احصا کرده است، بنابراین به منظور اجرای خط‌مشی و تحقق اهداف عالیه قانون و همچنین بهبود فرآیند نظارت مکفی و دقیق بر تمامی امور و عملکردهای شهرداری تهران و سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به آن، معاونت امور نظارت و پیگیری شورای اسلامی شهر تهران متشکل از کارشناسان متخصص تشکیل شد که اهم وظایف قانونی آن به شرح ذیل است: 

نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های مصوب در امور شهرداری و سایر سازمان‌ های خدماتی درصورتی‌که این نظارت محل جریان عادی این امور نشود.

نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه‌ آنها به‌طوری که مخل جریان عادی امور شهرداری نباشد.

نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری.

نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.

نظارت بر امور تماشاخانه‌ها، سینماها و دیگر اماکن عمومی که توسط بخش خصوصی تعاونی یا دولتی اداره می‌شود، با وضع و تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب، نظارت و بهداشت این قبیل موسسات طبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خط آتش‌سوزی و مانند آن.

نظارت بر ایجاد گورستان، غسالخانه‌ و تهیه وسایل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر.

نظارت بر اجرای طرح‌های مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابان‌ها، میادین و فضاهای سبز و تاسیسات عمومی شهر طبق مقررات موضوعه.

نظارت بر شورای شهر دستگاه خاص ندارد

شورای اسلامی شهر بر وظایف عملکرد شهردار، شهرداری و تمام خدمات و ادارات وابسته به آن نظارت دارد، اما تاکنون هیچ نهاد یا هیأتی بر کار اعضای شورای شهر و تصمیمات آنها به‌طور مستقیم نظارت نکرده است. شاید به همین دلیل است که در شهرداری‌ها به‌خصوص شهرداری‌های کلانشهرها تخلفات بسیاری دیده و توسط برخی افراد افشا می‌شود. از این دست تخلفات می‌توان به زمین‌خواری‌های شهرداری، موضوع واگذاری املاک نجومی و... اشاره کرد. تمام این اتفاقات با وجود شورای شهر به‌عنوان ناظر بر شهرداری و اعمال آنها اتفاق افتاده است. این امر باعث می‌شود بیشتر به این فکر بیفتیم که باید روی اعمال و فعالیت‌های شورای شهر نیز نظارت مستقیم و دقیقی وجود داشته باشد.

علی صابری، سیاستمدار اصلاح‌طلب و عضو هیأت‌مدیره کانون وکلای دادگستری در گفت‌وگو با «شهروند» نحوه نظارت بر عملکرد شوراهای شهر را مورد انتقاد قرار داد و گفت: نظارت بر شورای شهر دستگاه خاصی ندارد، یعنی نهاد ناظر بر شورای شهر آن‌گونه که تصور می‌شود در دستگاه اجرایی وجود ندارد، اما نهادهای نظارتی و قضائی کشور به‌صورت عمومی مانند سازمان بازرسی کل کشور و درصورت وقوع جرم و تخلف، قوه‌قضائیه می‌توانند این موارد را پیگیری و به آن رسیدگی کنند. 

همان ‌طور که مشخص است اگر در شورای شهر جرم و تخلفی احراز شد، دستگاه‌های قضائی می‌توانند رسیدگی کنند و اگر تخلف اداری صورت گرفت، دیوان عدالت اداری وظیفه رسیدگی بر آن را دارد. صابری در پاسخ به این سوال که چه نهادی وظیفه رسیدگی به گزارش‌هایی که شورای شهر از تخلفات ارایه می‌دهد را دارد، گفت: آنچه در ابتدا باید به آن توجه کرد این است که نخست باید موضوع تخلف مشخص شود. در صورت تشخیص اگر تخلف اداری باشد، نهادهای اداری وظیفه رسیدگی به آن را خواهند داشت. در ادامه اگر تخلفات محرزشده جنبه مدنی داشته باشند، باید به دادگاه‌ها مراجعه و از آن طریق به تخلف رسیدگی کرد.

این عضو هیأت ‌مدیره کانون وکلای دادگستری در پاسخ به این سوال که وظیفه پیگیری تخلف اعضای شورای شهر برعهده چه نهادی خواهد بود و اگر فرد در صورت تخلف از شورا اخراج شد، چه اتفاقی برای جای خالی آن فرد رخ خواهد داد، گفت: اگر اعضای شورای شهر هم مرتکب تخلفی شدند مانند موارد پیشین در ابتدا باید نوع تخلف آنها مشخص شود و سپس همان‌طور که گفته شد اگر فرد مرتکب جرم شده باشد برای رسیدگی باید به دادگاه‌ها مراجعه کرد. 

حال اگر در این بین فردی به دلیل تخلف، فوت یا استعفا از شورای شهر بیرون رفت، براساس قانون عضو علی‌البدل جایگزین آن می‌شود. در ادامه باید گفت عضو علی‌البدل تا زمانی که انتخابات انجام شود، در شورا خواهد بود و وظایف همان فرد اصلی را انجام خواهد داد.

** مراجع ابطال تصمیمات شورای شهر

براساس مفاد قانون شهرداری و نیز قانون تشکیلات شورای اسلامی کشوری، این نهاد یک مرجع تصمیم‌گیری و نظارتی است و در این مورد دارای اختیارات وسیعی است. یکی از مشکلاتی که در بحث شوراها وجود دارد این است که شوراها بر نهادهای خدماتی دیگر مانند برق، آب و... نمی‌توانند نظارت کنند.

برخی از وظایف شورای شهر، واجد جنبه ‌های وضع مقررات است، برخی دیگر از وظایف آن، جنبه نظارتی و مراقبتی دارد.

براساس ماده48 قانون، شهرداری‌ها چنانچه استانداری یا فرمانداری یا بخشداری نسبت به مصوبات شورا اعتراض داشت، باید طی یک هفته از تاریخ اطلاع، نظر خود را به انجمن اظهار و تقاضای تجدیدنظر کند و درصورتی که باز هم معترض ماند، می‌تواند به انجمن ایالتی یا ولایتی یا وزارت کشور اعتراض خود را در مدت 15روز ارایه دهد. این نظر پس از ابلاغ نهایی است.

** جایگاه شورای اسلامی شهر کجاست

شوراها اگرچه ماهیتا دارای مشابهت ‌های ذاتی هستند، اما در حوزه عملکردی و در چارچوب حقوقی به انواع مختلف تقسیم‌بندی می‌شوند. شوراهای تصویبی؛ این شوراها با اختیار و تصمیم قانون و مقررات شکل گرفته‌اند و عموما در سطح کلان و ساختار کلی نظام سیاسی و جامعه عمل می‌کنند. مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان، شورای نگهبان و شورای تشخیص مصلحت نظام ازجمله شوراهای تصویبی به شمار می‌روند. شوراهای تخصصی؛ این گونه از شوراها معمولا در حوزه قوای سه‌گانه شکل می‌گیرند و با توجه به این‌که به یکی از سه قوا وابسته هستند، عملا با اتکا به منابع مالی و اداری و حمایت ‌های قوای مذکور به کار خود ادامه می‌دهند و معمولا از موفقیت ‌هایی نیز برخوردارند. 

شوراهای نظارتی؛ این شوراها با توجه به اتصال به یکی از قوای سه‌گانه در جهت خواسته‌ها و برنامه‌های آن قوه عمل می‌کنند و از همه‌گونه حمایت‌های دولت با هر یک از قوای دیگر برخوردار هستند. شوراهای مشورتی؛ این شوراها نیز به‌عنوان همفکری و هم‌اندیشی در حل مشکلات و یافتن راه‌حل‌ها در مسائل جاری و موارد دیگر با قوای سه‌گانه همکاری می‌کنند. اما جای جایگاه شوراهای اسلامی شهر یا روستا کجاست و در کدام یک از این دسته‌بندی‌ها جای می‌گیرد؟

یک فرض درخصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که پارلمان‌های محلی شخصیت ‌های حقوقی مستقلی دارند و براساس این نگرش، شوراهای اسلامی به‌عنوان پارلمان ‌های محلی نیازهای محلی و منطقه ‌ای را بررسی و مشخص می‌کنند و براساس شناخت و یافته‌های خود برای رفع آن نیازها برنامه‌ ریزی کرده و الگوهای هنجاری و قانونی آن را وضع و مدیریت می‌کنند و از طرق مختلف امور اجرایی آن منطقه را انجام می‌دهند یا بر حسن اجرای آن نظارت می‌کنند.

نظریه دیگر درخصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که آنها به ‌عنوان پارلمان ‌های محلی، ناظر بر برنامه‌هایی هستند که چارچوب و ضوابط آن را دولت مرکزی تعیین می‌کند و در قالب آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دولتی ابلاغ می‌شوند و از این‌رو دولت و سازمان‌های وابسته به آن تصمیم‌گیران اصلی بوده و پارلمان‌های محلی تنها بر انجام آن نظارت می‌کنند. البته دولت از کانال عوامل اجرایی خود، تصمیمات و برنامه‌ها را عملی می‌کند و شوراها بر این عوامل تسلط ندارند. در این صورت شوراها از سوی مردم انتخاب می‌شوند، ولی در عمل دستورات دولت را اجرا می‌کنند. اما در تجربه کشور ما این وضع و موارد فوق‌الذکر دارای تناقضات و تشابه‌های گسترده‌ای است که نیاز به یک تئوری جدید را نمایان می‌کند.

در واقع در ایران، از یک‌سو شوراها منتخبان اصلی توده مردم بوده و از درون جامعه محلی انتخاب می‌شوند و از سوی دیگر انتخاب یا تایید آنها یا سلب عضویت‌شان و تصویب مصوبات آنها زیرنظر دولت مرکزی است. درواقع شوراها براساس قانون اساسی وظیفه نظارت بر نهادهای برنامه‌ریز و موثر بر سرنوشت مردم و کیفیت زندگی آنها را دارند و از سوی دیگر مکانیزم‌های انتخاب‌شده (البته نه در چارچوب قانون اساسی) به‌گونه‌ای است که خود این نهادهای تحت‌نظر نیز به انواع مختلف وظیفه نظارت بر کار شوراها را برعهده دارند. به دیگر سخن، هر دو نهاد وظیفه نظارت و کنترل همدیگر را برعهده دارند. این موضوع در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است.

**اقص قانونی در نظارت بر شورای شهر باید حل شود

علی نجفی‌توانا، حقوقدان و عضو اصلی کانون وکلای مرکز دادگستری درخصوص نظارت بر عملکرد شورای شهر به «شهروند» گفت: معمولا هیأت اجرایی متشکل از معتمدانی از نهادهای عمومی است و این هیأت‌ها در روستاها و شهرها انتخاب می‌شوند و تعداد آنها هم متفاوت است. درواقع این هیأت‌های نظارت جنبه تجدیدنظر هم دارند، یعنی تصمیمات گرفته‌شده توسط شورای شهر توسط هیأت نظارت می‌تواند مورد تجدیدنظر قرار گیرد.

نجفی‌توانا در پاسخ به این سوال که به تخلفات اعضای شورای شهر چگونه رسیدگی خواهد شد، گفت: تصمیمات شورای شهر می‌تواند موضوعات مختلف داشته باشد، اگر جنبه مجرمانه داشته باشد در مراجع کیفری قابل حل است، اگر تخلفات اداری و مدیریتی باشد، این تصمیمات را می‌توان در دیوان عدالت اداری پیگیری و رسیدگی کرد. همین‌طور در مورد گزارش‌های ارایه‌شده توسط شورای شهر هم می‌توان گفت که این موضوع با نوع گزارش‌ها رابطه مستقیم دارد. اگر یک گزارش خلاف قانون باشد، می‌تواند جنبه کیفری داشته باشد، اگر هم جنبه اداری داشته باشد، می‌توان آن را طبق قانون در دیوان عدالت اداری پیگیری و ابطال کرد.

این حقوقدان برجسته در ادامه در پاسخ به این سوال که چه اتفاقی برای جای خالی فردی که از شورا بیرون می‌آید، رخ خواهد داد، گفت: شورای شهر یک نهاد مردمی است و چون به مردم وابسته است، به‌راحتی نمی‌توان افراد آن را اخراج یا عزل کرد، مگر این‌که با تشریفات خاصی این کار انجام پذیرد. فوت و استعفا از مواردی است که می‌توان نسبت به جایگزین کردن این اشخاص در شورای شهر اشاره کرد. در این مواقع هم از اشخاصی که در شورا به‌ نوان علی‌البدل از آنها یادشده می‌توان استفاده کرد یا در مواردی با تجدید انتخابات نسبت به انتخاب شخص جایگزین می‌توان اقدام کرد. در ضمن در مورد افرادی که مرتکب تخلف می‌شوند، تشریفات مربوط به تغییر آنها براساس قوانین خاصی است که براساس ضوابط انجام می‌شود که برای جایگزین‌کردن این افراد از همان ضوابط می‌توان استفاده کرد.

نجفی‌توانا در انتها در پاسخ به این سوال که آیا وجود یک هیأت نظارت مستقل برای شورای شهر می‌تواند اقدام خوبی باشد یا خیر، گفت: هر قانونی با چالش و مشکل مواجه است و مسلما نمی‌توان گفت قوانین موضوعه، قوانین کاملی هستند. باید در عمل نواقص قانون را شناسایی و نسبت به اصلاح آنها اقدام کنیم.

*منبع: روزنامه شهروند1396.2.6