این یادداشت آخرین دست نوشته مرحوم دکتر مظفرکریمی در خصوص «طرح جدایی تأمین اجتماعی از دولت» بوده که به امضای ۴۰ نماینده، در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی مطرح شده است.
براساس پیش‌نویس طرح کمیسیون اقتصادی مجلس پیشنهاد شده است که مدیریت سازمان تأمین‌اجتماعی از دولت منتزع و به کارفرمایان (بخش خصوصی) واگذار شود. استدلال‌های حاکم بر این پیشنهاد این است که مدیریت دولتی بر تأمین‌اجتماعی دارای نقاط ضعفی است که می‌تواند منجر به ناکارآمدی، مداخله‌های سیاسی و دولتی، تصمیمات غیرکارشناسی و... شود و ظاهراً فرض شده است که نهادهای کارفرمایی فاقد اینگونه نقاط ضعف است.
این دیدگاه از جنبه‌های مختلف قابل نقد است. در این گزارش به طور مختصر به زوایای مختلف این موضوع پرداخته خواهد شد.
۱- جنبه‌های حاکمیتی تأمین‌اجتماعی
در نظام حقوق بین‌الملل، تأمین‌اجتماعی به عنوان یک حق مسلم همه افراد بشر پذیرفته شده و دولت‌ها مکلف به تأمین و تحقق اهداف آن هستند. در ماده (۲۲) اعلامیه جهانی حقوق بشر، تأمین‌اجتماعی با همه ابعاد آن یک حق همگانی دانسته شده است. همچنین کنوانسیون شماره (۱۰۲) بین‌المللی کار ضمن بیان حداقل استانداردهای تأمین‌اجتماعی، تعهد دولت‌ها به ایفای نقش درجهت توسعه و تعمیم تأمین‌اجتماعی را الزامی می‌داند.
در نظام جمهوری اسلامی، تأمین‌اجتماعی برای همه افراد جامعه یک حق و برای دولت یک تکلیف دانسته شده و علاوه بر سند چشم‌انداز بیست‌ساله، در قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی جزو وظایف حاکمیتی دولت برشمرده شده است. مبانی قانونی مؤید حاکمیتی بودن تأمین‌اجتماعی در کشور ما به این شرح است:
- اصل بیست و نهم قانون اساسی: «برخورداری از تأمین‌اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، در راه‌ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند». - قانون مدیریت خدمات کشوری: در بند «ب» ماده (۸) این قانون، تأمین‌اجتماعی جزو وظایف حاکمیتی دولت برشمرده شده و در ماده (۱۳) این قانون نیز تأکید شده که واگذاری تصدی‌ها باید با رعایت اصول بیست و نهم و سی‌ام قانون اساسی باشد. - قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی: طبق تبصره یک ماده (۱) این قانون، برخورداری از تأمین‌اجتماعی به نحوی که در این قانون می‌آید، حق همه افراد کشور و تأمین آن تکلیف دولت محسوب می‌شود.
- باعنایت به تمامی جنبه‌های حقوقی و تجربه‌های جهانی، در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی اجازه داده شده که صرفاً «امور اجرایی و کارگزاری» نظام تأمین‌اجتماعی به بخش غیردولتی واگذار شود و حتی در این موارد نیز دولت برای جبران کسری خدمات در بازار یا تنظیم بازار دخالت لازم را داشته باشد و در همان حال تصریح شده که «مشارکت بخش غیردولتی به معنای رفع مسئولیت از دولت نیست و در هرحال دولت مسئولیت تأمین‌اجتماعی را به عهده دارد» (بند «د» ماده ۶).
- بدیهی است که تأمین‌اجتماعی به عنوان یک وظیفه حاکمیتی وظیفه خاص و غیرقابل انتزاع دولت است و مدیریت بر این بخش نمی‌تواند به کلی از دولت منفک شود. هرچند که در طراحی ساختارهای کلان و نظام‌های مدیریتی تأمین‌اجتماعی می‌تواند و باید از مشارکت و نظارت مؤثر کارفرمایان و بیمه‌شدگان بهره گرفت.
البته درگذشته چنین سازوکاری از طریق شورای عالی تأمین‌اجتماعی وجود داشته و نظارت مثبت تشکل‌های کارفرمایی و کارگری نسبت به آن ساختار مؤید اثربخشی آن است. درحالی که با تصویب ماده (۱۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری و اصلاحیه بعدی آن (مصوب اسفند ۱۳۸۸) آن سازوکار به کلی لغو و نقش دولت در هیأت امنای تأمین‌اجتماعی پررنگ‌تر شده است.
۲- تجربه‌های موفق جهانی منظور از تجربه‌های موفق جهانی مواردی است که در کشورهایی با ساختار تأمین‌اجتماعی پیشرفته اجرا شده و نتایج قابل‌قبولی به همراه داشته است. با این تعریف، نظریه‌هایی که از سوی مراجع رسمی یا غیررسمی بین‌المللی مطرح شده، اما اجرا نشده، تجربه جهانی محسوب نمی‌شود. همچنین در بسیاری از کشورها ممکن است ساختارهای متعدد و متنوعی وجود داشته باشد، اما شاخص‌های کیفی و کمی نظام تأمین‌اجتماعی آن کشور را نتوان قابل‌قبول دانست. بدیهی است که اینگونه تجربه‌ها نیز تجربه موفق محسوب نمی‌شوند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در هیچ یک از کشورهای پیشرفته صنعتی، مدیریت بیمه‌های اجتماعی پایه در اختیار بخش خصوصی نیست. حتی کشورهایی که دارای نظام اقتصاد آزاد بوده و به وظایف حداقلی دولت معتقدند، تأمین‌اجتماعی اجباری را جزو وظایف اصلی دولت می دانند تا آنجا که در کشور آمریکا، با یک نظام اقتصادی مبتنی بر بازار، بیمه‌های بازنشستگی برای همه شاغلان (حتی صاحبان و حرف و مشاغل آزاد) اجباری است و از طریق سیستم دولتی اجرا می‌شود. در کشورهای اروپایی، ژاپن، کره جنوبی، روسیه، چین و همه نظام‌های تأمین‌اجتماعی مشابه، یک بیمه اجتماعی پایه برای عموم افراد جامعه وجود دارد که مسئولیت اداره آن با دولت است و یکی از وزارتخانه‌ها عزل و نصب مدیران آن را برعهده دارد و بیمه‌های تحت مدیریت بخش خصوصی فقط اجازه دارند که در سطح تکمیلی فعالیت کنند. کشورهای کوچکی که به صورت آزمایشی (پایلوت بین‌المللی) با توصیه بانک جهانی در دو دهه گذشته، طرح‌های خصوصی‌سازی تأمین‌اجتماعی را اجرا کرده‌اند (مانند برخی کشورهای شیلی، آرژانتین و اوروگوئه در آمریکای لاتین یا لهستان در شرق اروپا)، پس از بحران اقتصادی ۲۰۰۸، شکست این طرح‌ها را رسماً اعلام کرده و به نظام‌های دولتی قبل از دهه ۱۹۹۰ بازگشته‌اند (گزارش سالانه سازمان بین‌المللی کار در سال ۲۰۱۴). درنتیجه همین تجربه‌ها بانک جهانی از پیشنهاد اولیه خود مبنی بر خصوصی‌سازی بیمه‌های اجتماعی در قالب نظام تأمین‌اجتماعی چند لایه عدول کرده و طرح اصلاح شده‌ای را با حفظ یکپارچگی بیمه‌های اجتماعی و دولتی بودن آن ارائه کرده است که نظام تأمین‌اجتماعی چند لایه نامیده می‌شود.
جای سئوال دارد که اگر خصوصی‌سازی مدیریت بیمه‌های اجتماعی می‌تواند به افزایش کارایی و رشد اقتصادی کمک کند، چرا هیچ یک از کشورهای صنعتی جهان آن را اجرا نکرده‌اند. جالب است که بحث خصوصی‌سازی مدیریت تأمین‌اجتماعی آمریکا در دوره تبلیغات انتخاباتی جورج بوش مطرح شد، اما پس از انتشار گزارش مطالعاتی کمیته‌های تخصصی و مشخص شدن تبعات منفی آن، از شعارهای انتخاباتی حذف گردید و به کلی منتفی اعلام شد.
به طور کلی، در همه کشورهایی که به راهبرد «عدالت اجتماعی» معتقدند، تأمین‌اجتماعی در هر دو سطح حمایتی و بیمه‌ای با تولیت و مسئولیت دولت اجرا می‌شود و بخش خصوصی فقط در سطح تکمیلی فعالیت می‌کند. یادآوری می‌شود که راهبرد عدالت اجتماعی راهبرد کلیدی و مورد تأکید مقام معظم رهبری است.
۳- جنبه‌های علمی و محاسبات بیمه‌ای بیمه‌های بازنشستگی با استفاده از قاعده اعداد بزرگ و توزیع ریسک در جامعه نرمال ادامه حیات می‌دهند. براساس این قاعده، اگر جمعیت زیرپوشش هر صندوق از حد نصاب معینی کمتر باشد، آن صندوق دچار بحران اقتصادی می‌شود. صندوق‌هایی که به روش «مزایای معین» عمل می‌کنند (نزدیک به ۹۰درصد بیمه بازنشستگی پایه در جهان از این نوع هستند)، تعادل منابع و مصارف آنها کاملاً به «تعداد جمعیت عضو» و نسبت‌های متأثر از آن وابسته است. صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما نیز به تبعیت از الگوهای رایج جهانی از همین نوع است و طبق برآوردهای بانک جهانی، تبدیل اینگونه سیستم‌ها به سیستم «حق بیمه معین» که ماهیت و مدیریت خصوصی دارد، عملاً غیرممکن است. در صندوق‌های مبتنی بر «مزایای معین»، هزینه مستمری‌های نسل قبلی (بازنشسته) از پرداخت‌های نسل فعلی (شاغلان) تأمین می‌شود و این چرخه در طول حیات صندوق ادامه می‌یابد. بنابراین، لازم است «نسبت جمعیت شاغل بیمه‌پرداز به جمعیت مستمری‌بگیر» در حد قابل‌قبولی حفظ شود، تا امکان ادامه حیات صندوق برقرار بماند. چنین چرخه‌ای فقط درصورت اجباری بودن بیمه اجتماعی برقرار می‌ماند و سازوکارهای اجباری قانونی تنها با اعمال حاکمیت دولتی قابل اجرا است.
طبق این قاعده، هرچه صندوق‌ها کوچک‌تر باشند، امکان شکست آنها در کوتاه‌مدت بیشتر است. به همین دلیل است که حدود ۱۴ صندوق بازنشستگی اختصاصی کارکنان دستگاه‌ها در کشور ما (به دلیل کوچک بودن و خطرپذیری بالا) همگی دچار بحران مالی شده و اغلب به ورشکستگی قطعی رسیده‌اند.
باتوجه به این تجربه‌ها و محاسبات بیمه‌ای، بخش خصوصی توان و انگیزه لازم را برای تولیت و مدیریت بیمه‌های بازنشستگی پایه را ندارد و این چیزی نیست که بتوان آن را عیناً آزمود و تجربه کرد چرا که آزمودن آن هزینه‌های غیرقابل جبرانی را به نسل‌های متوالی و درنهایت به نظام جمهوری اسلامی تحمیل خواهد کرد.
خلاصه بحث و نتیجه‌گیری: ۱- در هیچ یک از کشورهای پیشرفته جهان و نظام‌های تأمین‌اجتماعی موفق (کشورهای شمال و غرب اروپا، کانادا، آمریکا، استرالیا، ژاپن، کره جنوبی، روسیه و....) مدیریت بیمه‌های اجتماعی پایه در اختیار بخش خصوصی نیست، بلکه در قالب طرح‌های یکپارچه دولتی و اجباری فعالیت می‌کنند. در کشورها، تعدد صندوق و فعالیت بخش خصوصی فقط در سطح تکمیلی مجاز شمرده شده است. ۲- حتی در کشورهایی که تعدد بیمه‌های پایه وجود دارد (مانند فرانسه) این بیمه‌ها رقیب هم نیستند، بلکه همه آنها زیر چتر یک ساختار عمومی و دولتی بوده و هرکدام برای بخش معینی از جمعیت (کارگران صنعتی، کشاورزی، و....) ارائه خدمت می‌کنند.
۳- تغییر سیستم دولتی به خصوصی در میان مدت امکان‌پذیر نیست. توصیه‌های بانک جهانی (به عنوان پیشگام ایده خصوصی‌سازی تأمین‌اجتماعی) بیانگر این است که تغییر سیستم از مدیریت دولتی به خصوصی نیاز به یک دوره زمانی طولانی دارد که نخستین گام آن اصلاح سازوکارهای درونی بیمه‌های دولتی موجود و قدم آخر آن شکل‌گیری بیمه‌های خصوصی است. ۴- صندوق «مبتنی بر مزایای معین» مبتنی بر سازوکارهای اقتصادی عمل نمی‌کند، بلکه کارکرد اصلی آن انتقال منافع بین نسل‌های متوالی و بازتوزیع افقی و عمودی پرداخت‌هاست. این صندوق‌ها نمی‌تواند خصوصی باشد، چون «سودآوری» و «تناسب دریافت و پرداخت اعضا» در آن اصل نیست و درنتیجه انگیزه سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی ایجاد نمی‌کند.
۵- براساس منطق محاسبات بیمه‌ای – طبق قاعده خاصیت اعداد بزرگ – صندوق بازنشستگی کوچک و کم‌حجم (چه خصوصی و چه دولتی) در میان‌مدت محکوم به شکست هستند، چرا که جمعیت اندک زیرپوشش آنها با هرگونه نوسان اقتصادی یا اجتماعی درگیر خطرات جدی می‌شود و آسیب می‌بیند. تجربه کشورهای آمریکای لاتین و شرق اروپا در دهه گذشته و همچنین صندوق‌های اختصاصی کشور ما این نظر را تأیید می‌کند. ۶- مدیریت خصوصی بر سیستم‌های بیمه اجتماعی، هزینه‌های اداری آن را به شدت افزایش می‌دهد. چرا که مدیریت عمومی حاکم بر صندوق‌ها ملزم به سودآوری نیست و درنتیجه هزینه‌های اجرایی و مدیریتی صندوق‌ها کمتر از (۵درصد) کل هزینه‌های صندوق است. بعید است بخش خصوصی بتواند با چنین درصدی از هزینه‌های اجرایی، هم صندوق را اداره کند و هم سود مناسب را کسب کند. پس از اجرای طرح‌های خصوصی‌سازی، هزینه‌های مدیریتی صندوق‌ها در کشورهای آمریکای لاتین تا حدود ۳۵ درصد کل هزینه‌ها افزایش یافت.
سخن پایانی؛ نظام بیمه اجتماعی در کشور ما مستعد وقوع یک بحران حتمی است که دامنه بحران آن می‌تواند آرامش و امنیت را در کل جامعه با تهدید روبه‌رو سازد. هرگونه اصلاح یا تغییر بنیادین در نظام بیمه اجتماعی باید باتوجه به تجربه‌های جهانی، رعایت مبانی علمی و سازوکارهای فنی بیمه‌ها و بدون تأثیرپذیری از گرایش‌های خاص اقتصادی، اجتماعی یا سیاسی انجام گیرد. وضعیت برخی صندوق‌های بازنشستگی اختصاصی مانند صنعت فولاد، جهاد کشاورزی، هما و... (که همگی به دلیل تصویب قوانین غیرکارشناسی دچار بحران شدند) نشان می‌دهد که نمی‌توان صندوق‌های بازنشستگی را با نگاه صرف اقتصادی، اداری یا سیاسی و بدون توجه به الزامات اجتماعی اداره کرد. امید است این تجربه‌های کوچک، برای تصمیمات بزرگ ملی راهگشا باشد.
